Федеральный бюджет и его роль в регулировании доходов нижестоящих бюджетов

Табл. 2.3. Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете на одного жителя в 2003 г. (в руб.)

Анализ поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с 2000 г. показывает, что темп роста 2001 г. к 2000 г. составляет в среднем по России 152%. Вместе с тем в Ненецком АО данный показатель составляет только 11% от уровня 2000 г., в Белгородской области – 12%, тогда как в Ленинградской области увеличивается на 345%, а в Челябинской – на 1134%.

В 2002 г. в среднем по России темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 2002 г. к 2001 г. составляет 132%. В Иркутской области и Удмуртской Республики темпы роста соответственно – только 29% и 39% от уровня 2001 г. тогда как в Челябинской обл. – 355%, а в Белгородской обл. – 1810%. Белгородская область со 156,8 млн. руб. и уже в 2002 г. – 329,9 млн. руб.

В 2003 г. темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности к уровню 2002 г. в целом по России составляет 119%. 38 территорий России имеют показатель темпа роста 112%, но вместе с тем Таймырский АО прирастает на 285%, а Иркутская область при катастрофическом падении год назад – на 981%.

Анализ поступления дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2000–2003 гг. показывает, что минимальные и максимальные значения темпов роста трансферта у ряда регионов имеют большой разброс. Проведенный анализ говорит о том, что методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки необходимо совершенствовать. Но не так, как это было сделано при определении объема средств этого Фонда в 2004 г., когда был установлен предельный уровень отклонения объема его средств в сравнении с 2003 г. – 15%.

Расчетный объем средств Федерального фонда финансовой поддержки для каждого региона в 2004 г. скорректирован на коэффициенты стабилизации. Как указано в методике распределения средств Фонда «корректировка расчетного объема средств производится с целью обеспечения стабилизации распределения фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов РФ».

К чему привела такая «корректировка» показывают, например, данные по ряду территорий в сравнении с Волгоградской областью.

Оценка доходных возможностей и расходных потребностей Волгоградской области позволяет в 2004 г. рассчитывать на объем финансовой помощи из федерального бюджета в сумме 1865,5 млн. руб., а реально область получает 1255 млн. руб., теряя 610,5 млн. руб. (табл. №…анализ расчета дотаций…).

В то же время Республика Калмыкия, Астраханская обл. выигрывают в сложившейся ситуации. Как видно из табл. (№…анализ расчета дотаций…), уже при распределении средств Фонда на 2003 г. данные территории выиграли, получив компенсационную часть трансферта, Республика Калмыкия – 381,2 млн. руб., Астраханская обл. – 408,9 млн. руб. В 2004 г. их опять «подтягивают» до уровня 2003 г., но ведь такое «подтягивание» уже было произведено.

Проанализировав результаты распределения средств Фонда в 2002–2004 г., можно сказать, что Волгоградская область на протяжении последних лет «проигрывает» при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. И если в 2002 г. этот проигрыш можно было объяснить относительно «благополучными» по сравнению с другими территориями социально-экономическими, демографическими и прочими показателями Волгоградской области, то счет индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов в 2003 г. «третьей» части трансферта, в 2004 г. – установлением предельного уровня отклонения объема средств Фонда на 2003 г. от объема средств Фонда на 2004 г. (15%), Волгоградская область потеряла значительные суммы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Естественно напрашивается вывод, что введение в методику в 2003–2004 гг. поправок фактически обесценивает методику расчета индекса налогового потенциала, а также индекса бюджетных расходов и, соответственно, нарушает общую идеологию методики распределения средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Анализ распределения средств Фонда финансовой поддержки в 2004 г. в расчете на одного жителя (табл. Группировка…в 2004 г.) показывает, что 9-ти территориям России размер трансферта определяется более 10000 руб. на человека, максимальный показатель у Чукотского АО – 42187,1 руб. на человека, минимальный показатель у Свердловска – 7,7 руб. на чел. Не получают трансферта 18 территорий.

Табл. 2.5. Группировка субъектов РФ по объему средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в расчете на одного жителя в 2004 г. (в руб.)

Финансовое выравнивание уровня развития территорий зависит не только от перечисления трансфертов из федерального бюджета, хотя этот фактор должен играть существенную роль, но и от налогообложения, реализации целевых федеральных программ, реализации федеральных законов и других способов вторичного распределения финансовых ресурсов между регионами.

Что касается налогообложения, то изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, принимаемые на протяжении последних лет, привели к значительному сокращению источников доходов бюджетов субъектов РФ.

Так, с 1 января 2001 г. были отменены налог на содержание жилищного фонда и объектов в социально-культурной сферы, являвшийся одним из источников формирования доходов местных бюджетов, налог на приобретение автотранспортных средств, а также снижена в 2 раза ставка налога на пользователей автомобильных дорог, зачисляемого в территориальные дорожные фонды. В 2001 г. регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость (15%), и налог на добавленную стоимость стал в полном объеме зачисляться в федеральный бюджет. Также был снижен норматив зачисления в региональный бюджет

платы за нормативные и сверх нормативны е выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов с 90 до 81%.

Выпадающие доходы бюджета Волгоградской обл. в 2001 г. только по трем бюджетообразующим налогам составили около 3,7 млн. руб., в том числе:

– по налогу на добавленную стоимость – 1,6 млрд. руб.;

– по налогу на содержание жилищного фонда – 0,8 млрд. руб.;

– по территориальному дорожному фонду – 1,3 млрд. руб.

в 2002 г. потери бюджета Волгоградской области стали еще больше. С принятием главы 25 ч. 2 НКРФ «Налог на прибыль организаций» сократились ставки, исчисленные по которым суммы налога на прибыль зачислялись в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а именно:

– в бюджеты субъектов РФ – с 19% до 14,5%;

– в местные бюджеты – с 5% до 2%.

Несмотря на то, что практически в полном объеме отменены все налоговые льготы, потери бюджета Волгоградской обл. по налогу на прибыль организаций в 2002 г. составили более 1 млрд. руб.

Кроме того, федеральным законодательством с 2002 г. отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, а также значительно сокращена доля субъектов РФ в поступлениях от налогов на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Предусмотренное распределение налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья – в федеральный бюджет – 80%, региональный – 20% (при действовавших ранее нормативах в федеральный бюджет – 40%, региональный – 60%) – существенно снизило доходную базу областного и местных бюджетов.

Общая сумма потерь консолидированного бюджета области по вышеуказанным причинам в 2002 г. превысила 6 млрд. руб.

Дальнейшее проведение налогово-бюджетной реформы, повлекло за собой очередное сокращение доходной части бюджета области и в 2003 г.

С 1 января 2003 г. отменены налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на покупку иностранных денежных законов и акцизы на ювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет. В системе налогообложения в виде единого налога на временный доход для определенных видов деятельности изменены нормативы зачисления налога. Теперь в федеральный бюджет зачисляется 30% доходов (ранее – 30% по юридическим лицам и 0% по индивидуальным предпринимателям), в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты – 60% доходов (ранее – 70% по юридическим лицам и 100% по индивидуальным предпринимателям), в государственные внебюджетные фонды – 10% доходов (ранее – 0%).

Кроме того, начавшееся разграничение государственной собственности на землю также привело к снижению поступлений в бюджет Волгоградской области.

Таким образом, в результате проведенной в 2002–2003 гг. реформы, потери консолидированного бюджета области в 2003 г. оцениваются в сумме 7,2 млрд. руб.

В 2004 г. потери консолидированного бюджета Волгоградской области еще больше. Это связано с отменой с 1 января 2004 г. налога с продаж, большинства региональных и местных налогов и сборов, а также снижением норматива зачисления в бюджеты субъектов РФ налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 20 до 14,4%. Потери бюджета области по указанным налогам в 2004 г. составят около 1,2 млрд. руб. Предусмотренная же из федерального бюджета компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Федерации не покрывает сумму потерь бюджета области в полном объеме.

Таким образом, происходит перераспределение налоговых поступлений, влекущее за собой уменьшение доходов бюджетов регионов. При этом объеме обязательств региональных бюджетов, в том числе за счет принимаемых на федеральном уровне решений, постоянно увеличивается, что естественным образом обуславливает несоответствие между уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств и фактически возможным расходов за счет средств региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база исчисления региональных местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

Все это становится наиболее острым в период, когда необходимо претворять в жизнь новое законодательство о местном самоуправлении.

Основные положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорят о том, что:

1.                унифицируется система организации местного самоуправления, устанавливается обязательное формирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях, создается двухуровневая система местных бюджетов (городской или районный и поселенческий в районах).

2.                разграничиваются полномочия между уровнями публичной власти, определяется перечень вопросов местного значения.

3.                определяются права РФ в вопросах регулирования местного самоуправления.

4.                изменяется система федеральных, региональных и местных налогов.

5.                за конкретным уровнем бюджетной системы доходы закрепляются на долгосрочной основе.

6.                вносятся существенные изменения в бюджетное и налоговое законодательство.

Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления субъектов РФ будут поставлены в новые условия формирования межбюджетных отношений.

2.2 Анализ регулирования Федеральным Бюджетом доходов бюджета Кемеровской области в 2007–2010 гг.

Кемеровская область является одним из высокодотационных субъектов РФ. Например, при распределении субсидий из Федерального фонда регионального развития по субъектам Российской Федерации на 2007 год, Кемеровская область получила 94 328, 1 тысячи рублей, а, к примеру, Томская область получила 30 846,1 тысяч рублей, Новосибирская область – 44 178 т.р., Владимирская область (совсем мало) – 5 559 т.р., Волгоградская область – 55 091,1 т.р.

При распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков на 2007 год, Кемеровская область получила от Федерального бюджета 512 180,4 т.р. В том числе: Администрация г. Березовского получила – 6 400,0 т.р., Администрация г. Анжеро-Судженска – 36 838,0 т.р., Администрация г. Кемерово – 185 182,4 т.р., Администрация г. Ленинска-Кузнецкого – 49 000,0 т.р., Администрация г. Белово – 46 710,0 т.р., Администрация г. Киселевска – 30 400,0 т.р., Администрация г. Прокопьевск – 91 250,0 т.р., Администрация г. Новокузнецка – 35 700,0 т.р., Администрация г. Осинники – 30 700,0 т.р. Республика Коми получила 428 159,5 тысяч рублей, и лишь Ростовская область получила больше средств, чем Кемеровская область – 618 959,9 тысяч рублей. В 2009 году эти субвенции будут составлять для Кемеровской области 3 560 346,6 т.р., а в 2010 г. – 3 429 490,0 т.р.

При распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, который относится к ведению Российской Федерации, на 2007 год, Кемеровской области Федеральный бюджет выделил 72 041,4 тысячи рублей, Томская область получила 16 883,1 т.р., Новосибирская область – 57 222,6 т.р., а город Москва – 621 196,9 т.р.

При распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по организации оздоровительной кампании детей

в 2007 году Федеральный бюджет направил в Кемеровскую область 23 540,0 т.р.

При распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, перечень типов которых определен Правительством Российской Федерации, на 2007 год в Кемеровскую область было направлено 267 957,2 т.р.

При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2008 год в Кемеровскую область поступило 1 394 917,5 т.р.

Нормативы распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25 процентов (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2008 год для Кемеровской области составляли 2,3783%.

Нормативы распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25 процентов (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009–2010 годы будут составлять для Кемеровской области 2,3783%.

Нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2008 год для Кемеровской области составляли 1,5229%. А нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009–2010 годы в Кемеровской области будут составлять 23 540,0%.

В распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральным законом «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года №40-ФЗ) и Федеральным законом от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», на 2007 год Кемеровская область получила от Федерального бюджета 72 194,0 т.р.

При распределении бюджетных ассигнований на 2008 год по субъектам Российской Федерации на осуществление социальных выплат для приобретения жилья гражданами, выезжающими из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также гражданами, выехавшими из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года, в соответствии с федеральной целевой программой «Жилище» на 2002–2010 годы Кемеровская область получила 5 441,2 т.р.

В распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по обеспечению жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на 2008 год Кемеровская область получила 81 666,0 т.р.

Одной из целей межбюджетных отношений в новых условиях является не обеспечение минимальных бюджетов, а выравнивание финансовых возможностей местных органов власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Управление финансовыми потоками бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений должно быть направлено, прежде всего, на достижение указанной цели. И в этих условиях особо актуальным является механизм и методика финансового выравнивания уровня развития регионов России.

2.3 Реформирование региональных бюджетов и последствия

Министерство финансов России планирует оптимизировать объем субсидий субъектам РФ, сократить количество «ручейков», которые текут в региональные бюджеты с тем, чтобы сделать едиными принципы распределения финансовых средств, а также упорядочить количество видов предоставления финансовой помощи. Можно создать «объединенные» субсидии, которые направлялись бы субъектам РФ, например, на поддержку социальной или инженерной инфраструктуры, сельского хозяйства и т.д. При этом регионы самостоятельно могли бы определять направления расходования этих средств. Распределяться такие «объединенные» субсидии должны с учетом показателя бюджетной обеспеченности региона.

С вязи с этим возникает вопрос: как эти планы Минфина России согласуются с тем, что в федеральном бюджете на «2008–2010 гг. заложены конкретные объемы финансовой помощи регионам? Не повлечет ли за собой такое объединение «социальных» субсидий сворачивание мероприятий в этой сфере на региональном уровне?

Естественно, если региону будет предоставляться «объединенная» социальная субсидия, то с него потом и будет спрашиваться результат его социальной политики, например, у региона не должно быть задолженности по социальным выплатам и по зарплате. Субъект РФ должен выполнять рекомендации федерального центра по переходу на нормативно-душевое финансирование и т.д. Все эти позиции необходимо закладывать в соглашение между федеральными ведомствами и субъектами РФ. Помимо констатации условий взаимодействия, такие соглашения должны побуждать регионы реформировать отрасли своей экономики.

Предложенные изменения возможно реализовать и в рамках трехлетнего бюджета, поскольку не все субсидии распределены между субъектами РФ на первый и второй годы планового периода.

Несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 г., объем профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь их федерального бюджета составляет менее 5%, т.е. у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4, а дефицитных выросло на 3. Вообще судить о дефицитности или профицитности бюджетов не совсем правильно. Профицит мог образоваться потому, что регион получил финансовую помощь или дополнительные доходы в четвертом квартале и не успел потратить деньги. Дефицит может возникнуть в результате произведенного регионом заимствования на реализацию инвестиционного проекта. Это касается в первую очередь сильных регионов, активно действующих на рынке заимствований или выпускающих собственные облигационные займы, финансирующих за счет привлеченных средств свои инфраструктурные проекты.

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 года объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину.

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, т.е. уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различи в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять свою актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать – путем развития экономического потенциала регионов. Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

3. Межбюджетные отношения: перспективы развития

3.1 Перспективы межбюджетных отношений

В настоящее время все большую актуальность приобретают такие средства финансовой помощи, которые не только восполняют недостатки собственных ресурсов регионов, но и способствуют созданию базы для их экономического и социального роста, стимулируют модернизацию отраслей, предоставляющих основные услуги населению. В условиях возрастающей межрегиональной дифференциации экономического потенциала и, как следствие, бюджетной обеспеченности территорий, сохраняется необходимость предоставления дотаций на выравнивание, обеспечивающих поддержку наименее обеспеченных регионов.

Межбюджетные отношения в России на данный момент формируются на основе идей, которые были заложены еще в 1999 г., когда была принята первая концепция по совершенствованию межбюджетных отношений. Доходы бюджетов субъектов РФ прирастают каждый год примерно на 25% в номинальном выражении, на 11 – 16% в реальном выражении[20].

Спор о том, что важнее – дотации или субсидии, наверное, должен закончиться компромиссом. Через субсидии Федерация стимулирует региональные власти к осуществлению политики, которую она считает приоритетной. На 2009 год в федеральном бюджете предусмотрено 1,2 трлн. руб. в виде межбюджетных трансфертов[21]. Закрепленные налоговые источники и финансовая помощь дают субъектам РФ возможность стабильно исполнять свои обязательства.

Дальнейшее совершенствование финансовых отношений с субъектами планируется в следующих направлениях:

– разграничение расходных обязательств.

– любая субсидия предоставляется в течение определенного срока, например, 5 лет.

– формирование фондов финансовых резервов.

– расширение практики мониторинга соблюдения бюджетного законодательства для того, чтобы усилить нацеленность на качество финансового менеджмента.

В Бюджетном кодексе есть глава «Временная финансовая администрация». Она не работает по причине порога просроченной кредиторской задолженности в 30%. Только после этого может вводиться такая администрация. В сегодняшних условиях этот порог завышен. Предлагается понизить его до 10%, но главное – это ограничение самостоятельности в принятии бюджетных решений теми субъектами, которые покажут низкий уровень финансового управления.

В последние годы уровень финансовой поддержки субъектов, которые показывают экономический рост, не снижался. Это может привести к тому, что высокодотационные субъекты РФ останутся в недалеком будущем вообще без финансовой поддержки. У федерального бюджета нет идля сохранения финансовой поддержки быстроразвивающхся регионов, и одновременно для поддержки высокодотационных. Поэтому было принято решение прекратить в 2011 году практику сохранения объема дотаций на выравнивание в объеме предыдущего года. Это решение остается открытым для дальнейшего обсуждения. Но в любом случае субъекты РФ, обеспечивающие экономический рост, будут иметь преференции. В качестве премии региону оставляется весь прирост налоговых поступлений в субъекте РФ.

В 2009 г. придется решать проблемы повышения тарифов на теплоэнергоносители и повышения заработной платы. В Федеральном бюджете предусмотрена возможность увеличить фонд оплаты труда работникам бюджетной сферы на 30%, но далеко не все субъекты смогут найти у себя такие ресурсы на эти цели.

Что же касается распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности, то по методике объем дотаций, утвержденный Федеральным законом, распределяется в два этапа. На первом этапе получают дотацию 38 субъектов, а это 40%. Финансовая помощь составляет 56 млрд. руб. Это – 75% от всего распределения средств. При таком подходе сохраняются существенные различия (в 1,7 раза) по уровню бюджетной обеспеченности среди субъектов, получающих дотацию.

Было бы правильным допустить участие муниципалитетов в налоговых правоотношениях. На фоне серьезной перестройки функций и полномочий, которые возложены на муниципальный уровень, возникают проблемы скрытности дефицитов муниципального уровня и если это явление будет присутствовать в последующем, то это означает не выполнение обязательств, неоказание бюджетных услуг населению.

Следует еще исследовать законодательную природу отсутствия дифференцированных нормативов на уровне «субъект Федерации – муниципалитет». Это позволило бы снять очень большое напряжение и ликвидировать негибкость механизмов межбюджетного регулирования.

3.2 Перспективы развития муниципальных финансов

В современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели «управления результатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

По логике проводимой реформы каждому типу муниципальных образований на законодательной основе вменен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей. Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном) порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и других органов местного самоуправления. В последнем случае обязательным условием является наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себя обязательства.

Однако незавершенность процесса разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.).

Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Это проявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образований могут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего в социальной сфере. Иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. На наш взгляд, это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возврата к практике «нефинансируемых» федеральных мандатов. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие в федеральном законодательстве института расходных и бюджетных обязательств. Однако и здесь существуют проблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходных обязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетных обязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления не могут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельных государственных полномочий, в осуществлении которых они могут принимать участие. Иными словами, самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь в том числе и серьезные социальные последствия. В целом, эти институциональные изменения привели к увеличению полномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширения автономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы «квазигосударственного» управления.

Детального исследования требуют модели регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований. В настоящее время проявился достаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местного значения вновь созданных муниципальных образований (поселений). Анализ различных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований, проведенный Институтом экономики города и Институтом экономики переходного периода, показывает неоднозначные результаты. Во-первых, нет ни одного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначно передали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свой перечень передаваемых полномочий, который не повторяется нигде. Во-вторых, среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросов местного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективный посыл – финансовая и организационная неготовность муниципальных образований выполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерации подчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимыми полномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформы реалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса. Поддерживать сложившиеся «традиции» в переходный период позволяет практика частичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения. При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правил наделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, а региональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяют дополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов. Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района. Складывающаяся тенденция одностороннего перераспределения полномочий в пользу муниципальных районов достаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованию одноуровневой модели местного самоуправления.

Следует сказать и о возможности формирования местных бюджетов. По Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за бюджетным процессом. Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. На практике ситуация обстоит много сложнее. Официальные цифры свидетельствуют, что 36% вновь образованных поселений продолжают оставаться на сметном финансировании, что позволяется действующим законодательством по переходному периоду и, следовательно, можно предположить, что к 2009 г. все муниципалитеты будут иметь самостоятельные местные бюджеты. Но законодательство определяет и возможность передачи полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальными образованиями поселенческого типа права на утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета. Такая институциональная норма уже привела к тому, что даже те муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактически продолжают финансироваться на принципах сметного финансирования, при чем в это число вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городские поселения с развитой экономической базой.

Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней по итогам 2006 г. составили в среднем 58% доходов местных бюджетов. В некоторых регионах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи. Так, в Республике Дагестан доля финансовой помощи в местных бюджетах достигла значения 90,1%, в Республике Саха (Якутия) – 75,6%, Республике Тыва – 87%, в Амурской области – почти 74%.

Проблемы доходов, полученных с самой территории муниципального образования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60% поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям – в 5 – 10 раз.

Поступления от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой – муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерны по территориям.

Закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для зачисления их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным Минфина России, составляют около 88% в структуре налоговых доходов местных бюджетов. В целом закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в тех регионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местный уровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет. Но необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. Использование единых нормативов приводит к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенности каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данные нормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов их этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив из поступлений в будущих периодах.

Межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики достаточно сложные, непрозрачные.

Таким образом, развитие муниципальных финансов в условиях реформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточно противоречивое. С одной стороны, подавляющее большинство регионов активны в полномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идет достаточно успешно: к началу 2007 г. 57 субъектов Федерации реализуют муниципальную реформу в полном объеме. С другой стороны, ее первые итоги ставят под сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прав и обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

Перспективы развития муниципальных финансов в России определяются не только муниципальной реформой, но процессами реформирования бюджетной системы страны в целом. В частности, введены институциональные нормы по регламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленные Бюджетным кодексом РФ (табл.).

Табл. 3.5. Дополнительная регламентация межбюджетных отношений для муниципальных образований

Ограничительные меры для территорий, получающих высокие объемы финансовой помощи, не должны доминировать в решении вопросов укрепления финансовой самостоятельности местных властей. Высокая доля финансовой помощи не означает априори неэффективного управления муниципальными финансами и может наблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику. Размер финансовой помощи определяется различными факторами, в числе которых могут быть особенности методики распределения межбюджетных трансфертов, общий объем средств, выделяемых властями на цели межбюджетного выравнивания, прочие факторы, не зависящие от решений местных властей. Кроме того, возможность установления ограничений для территорий по причинам, не связанным с нарушениями бюджетного законодательства или неэффективным расходованием бюджетных средств, может привести к искажению соответствующих статистических данных и снижению прозрачности бюджетного процесса. В связи с этим очевидно, что система бюджетных ограничений должна строиться на критериях эффективного или неэффективного управления муниципальными финансами.

Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) требуют осуществления комплекса мероприятий, которые, согласуясь с Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. для муниципалитетов предусматривают:

– повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей (распорядителей) средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;

– совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления;

– усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;

– установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. Инструментами данного направления призваны стать дополнительные требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств;

– проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;

– повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др.

Развитие муниципальных финансов является составной частью реформы общественных финансов и должно проходить в рамках общих усилий государства по реформированию бюджетной сферы. При этом основной целью реформирования муниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах.

Заключение

В заключение данной работы можно сделать ряд выводов:

1.                Необходимо совершенствование бюджетного законодательства Российской Федерации.

2.                Нужно формировать стимулы к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

3.                Нужно совершенствовать механизм предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям.

4.                Необходимо внедрить программное планирование бюджетного процесса.

5.                Также я считаю, что нужно дать больше финансовой самостоятельности местному самоуправлению.

6.                Так, как система межбюджетных отношений не совершенна и есть определенные сложности, то нужно финансовым органам активно совершенствовать эту сферу. Ведь без учета межбюджетных отношений практически ни одно решение, связанное с экономическим развитием не принимается.

Но все таки, та бюджетная система, которая была выстроена в последнее время дала неплохие плоды. Так, доходы субъектов Российской Федерации растут темпами, значительно опережающими инфляцию, и текущий год в этом плане не исключение. Только за 4 месяца текущего года доходы субъектов РФ выросли примерно на 50%! А это уже очень даже неплохой результат! Это говорит о том, что движение идет в правильном направлении!

Список использованной литературы

1)                Федеральный Закон «О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Российская газета. – 2007; 3, 7, 8, 10, 11, 14–16, 21 августа.

2)                Барашева Т.И. Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне [текст] / Т.И. Барашева // Финансы. – 2007. – №4. – С. 18 – 20.

3)                Завьялов Д.Ю. Потенциал бюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики [текст] / Д.Ю. Завьялов // Финансы. – 2008. – №3. – С. 11 – 14.

4)                Ларина С.Е. Перспективы развития муниципальных финансов [текст] / Финансы. – 2007. – №11. – С. 21 – 23.

5)                Министерство финансов и министерство регионального развития. Межбюджетные отношения: перспективы развития. // Финансы. – 2008. – №11. – С. 15 – 19.

6)                Послание президента РФ [текст] / Финансы. – 2007. – №7. – С. 5 – 7.

7)                Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношение федерального и региональных бюджетов [текст] / С.П. Сазонов // Финансы. – 2004. – №10. – С. 7 – 11.

8)                Тажетдинов С.Р. Об увеличении доходов региональных бюджетов [текст] / С.Р. Тажетдинов // Финансы. – 2007. – №3. – С. 19 – 21.

9)                Швецов Ю.Г. О новом подходе к бюджетному регулированию [текст] / Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова // Финансы. – 2008. – №2. – С. 16 – 19.

10)           Бюджетный Кодекс РФ. Особенности применения при формировании бюджетов на 2006–2008 годы [текст] / Сибирское университетское издательство: Новосибирск, – 2007. – С. 60 – 61.

11)           Бюджетная система Российской федерации [текст] / под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского,‒ М.: Юрайт – Издат, 2003. – С. 563 – 575.

12)           Бюджетная система России [текст] / под ред. Г.Б. Поляка, ‒ М.: Юнити, 2007. – С. 22 – 35.

13)           Бюджетное право и российский федерализм [текст] / под ред. Н.И. Химичевой, – 2-е изд., перераб. и доп, – М.: Издательство НОРМА, 2002. – 255 с.

14)           Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика [текст] / под ред. Л.И. Якобсона, – М., 2000. – 328 с.

15) Современный словарь иностранных слов / М.: Рус. яз., 1992. – 247 с.

16) Толковый словарь современных бюджетных терминов / М., 1999. – 187 с.

17) Федеральное казначейство и бюджетная реформа [текст] / под ред. А.И. Романенковой, – Псков, 2000. – 88 с.

[1] Толковый словарь современных бюджетных терминов. М., 1999. С. 187.

[2] Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М., 2000. С. 328.

[3] Проект Кодекса представлен на официальном сайте Министерства экономики РФ – www.ekonomy.gov.ru.

[4] Лавров А., Литвак Дж., Сазерленд Д. реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. №4. С. 46.

[5] Романенкова А.И. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. С. 88.

[6] Словарь финансовых и юридических терминов. «КонсультатПлюс»

[7] Словарь финансовых и юридических терминов. «КонсультатПлюс».

[8] Словарь финансовых и юридических терминов. «КонсультатПлюс».

[9] Дотация – лат. dotacio – дар, пожертвование / Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 1992. С. 213.

[10] Субвенция – лат. subvenire – приходить на помощь / Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 1992. С. 585.

[11] Субсидия – лат. subsidium – помощь, поддержка / Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 1992. С. 585.

[12] "БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 17.07.1998)
(ред. от 24.07.2008). С. 31.

[13] Словарь финансовых и юридических терминов. «КонсультатПлюс».

[14] Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2002.  337с.

[15] Механизм секвестирования расходов регионального бюджета прямо предусмотрен в некоторых субъектах Федерации. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом Вологодской области «секвестр расходов бюджета – это пропорциональное сокращение расходов утвержденного бюджета в процессе его исполнения ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных статей бюджета» (статья 4 Закона).   

[16] Словарь финансовых и юридических терминов. «КонсультатПлюс».

[17] В принципе распределение государственных доходов между звеньями бюджетной системы может быть осуществлено таким образом, что бюджетное регулирование осуществляется снизу вверх: нижестоящий бюджет балансирует вышестоящий бюджет путем передачи ему части своих закрепленных доходов. Например, в Казахстане, который является  унитарным государством, основная масса государственных доходов закреплена за областными бюджетами, и дефицит центрального (республиканского) бюджета ликвидируется за счет передачи ему части средств областных бюджетов посредством платежей, именуемых «бюджетные изъятия». Примерно такая же ситуация имеет место и в Швейцарии, где федеральный центр (точнее, центр конфедерации, в качестве которой рассматривает себя Швейцария) финансируется за счет отчислений из бюджетов кантонов.

[18] Ст.41 Бюджетного Кодекса РФ на 2006-2008гг. Сибирское университетское издательство,2007.  60-61с.

[19] Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова. О новом подходе к бюджетному регулированию. // Финансы. – 2008. - №2. 19с.

[20] «Финансы» №11/2008, стр. 15.

[21] «Финансы» №11/2008,стр. 15.

Страницы: 1, 2, 3