Здійснення фінансового контролю як найважливішої функції держави регламентується нормами фінансового права, сукупність яких утворить самостійну підгалузь фінансового права. Існують різні думки щодо її розташування в системі фінансового права.

• Традиційно фінансовий контроль визначається як інститут фінансового права, який відносять або до загальної, або до особливої частини фінансового права. Ряд учених вважає, що оскільки фінансовий контроль реально здійснюється в конкретних напрямках фінансової діяльності, варто говорити лише про специфічні його види, здійснюваних різними органами в сфері, наприклад, оподатковування, бюджету, кредитування, страхування й т.д. Останнім часом у науці фінансового права прийнято говорити про фінансовий контроль як інститут фінансового права, що відноситься до загальної частини фінансового права. Разом з тим відзначається специфіка проведення фінансового контролю в сфері бюджету, податкових відносин, страхування, кредитування, а також валютний контроль. Здається, незважаючи на різноманіття видів фінансового контролю, необхідно говорити про загальні принципи, цілі, завдання його здійснення, характерних для всіх сфер фінансової діяльності й для всіх органів, що його здійснюють. З огляду на всеосяжний характер фінансового контролю, його зростаючу роль в умовах формування ринку як найважливішої функції фінансів, є можливим говорити про особливу роль фінансового контролю й, у першу чергу, державного фінансового контролю на кожному етапі здійснення фінансової діяльності.

• Важливістю суспільних відносин, що при цьому формуються і необхідністю їхнього врегулювання правом обумовлене виділення названих фінансово-правових норм у підгалузь фінансового права. У цьому зв'язку є можливим говорити про особливості даної підгалузі, що полягають у тім, що це - єдина підгалузь фінансового права , що має складну структуру, оскільки складається, у свою чергу, з фінансово-правових норм, включених як у загальну, так і в особливу його частині. До загальної частини фінансового права можна віднести фінансово-правові норми, що регулюють організацію й порядок проведення, загальні цілі, завдання й принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності й внаслідок цього володіючи специфічними цілями, завданнями, змістом, вираженими в спеціальних нормативних актах (Бюджетний кодекс, банківське, страхове, валютне законодавство), а також норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній сфері фінансової діяльності, включаються у відповідні інститути фінансового права. Таким чином, структура підгалузі фінансового права фінансового контролю має складний характер. Норми, його утворюючі, носять всеосяжний, всепроникаючий характер і втримуються як у загальної, так і в особливій частині фінансового права. Названі норми можуть розрізнятися за наступними підставами:

1) за цілями і завданнями здійснення фінансового контролю в конкретній сфері фінансової діяльності;

2) за об'єктами (змісту або напрямкам його здійснення);

3) за формами і методами;

4) за органами, на які покладено його проведення (при цьому необхідно враховувати їхній правовий статус і повноваження).

Фінансовий контроль властивий всім фінансово-правовим інститутам. Тому крім загальних фінансово-правових норм, що регулюють організацію й порядок проведення фінансового контролю в цілому, є норми, що передбачають його специфіку в окремих фінансових правових інститутах.

На наш погляд фінансовий контроль є важливим інститутом фінансового права, який в сучасний період включають в загальну частину цієї галузі права. Проте в цьому питанні існують численні суперечності. Так професор О. Ю. Грачева пропонує поділити фінансовий контроль на загальну і особливу частини.[1.1] До загальної частини пропонує віднести норми, що регулюють організацію і порядок проведення, завдання і принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності і мають специфічні цілі, завдання та зміст, включені в кодекси, банківське, страхове, валютне законодавство. Норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній галузі фінансової діяльності, повинні бути зараховані до відповідних інститутів фінансового права". Пропозиція слушна і висловлюється не тільки О.Ю. Грачовою, але поки що єдності думок щодо виділення окремого інституту фінансового права — фінансового контролю — немає. Однак не зрозуміло, чому в загальній частині фінансового права повинна залишитися частина фінансового контролю, а друга частина має бути перенесена в особливу частину? Зараз багато авторів підручників майже половину їхнього об'єму переносять до податкового права, причому спочатку дають теорію податкового права, а потім розглядають податки. А хіба не можна віднести важливий і величезний за обсягом фінансово-правовий інститут фінансового контролю в особливу частину? Чи зможе існувати бюджетне, податкове, валютне право без фінансового контролю? Фінансовий контроль (або як його називає проф. К.С. Бєльський — фінансово-контрольне право) повинен зайняти своє місце в особливій частині фінансового права, бо він є постійно працюючим у державі механізмом фінансово-правового регулювання'[1.4]. Думку про те, що фінансовий контроль треба виділити в особливу частину фінансового права, висловлював і проф. А.А. Ялбулганов. Але він пропонував створити комплексний інститут фінансового контролю, що складається з норм конституційного, адміністративного та фінансового права. Вважаємо, що залучення до фінансового права комплексних правових інститутів зробить неможливим вважати цю галузь самостійною.

2.2 Поняття, принципи й сутність фінансового контролю у фінансовому праві

Визначення поняття фінансового контролю змінювалося з розвитком суспільства. В більшості наукових джерел соціалістичного періоду фінансовий контроль визначався як одна із сфер, ланок, форм, галузей контролю за суспільним виробництвом і розподілом продукції. Е.О. Вознесенський визначав фінансовий контроль як одну із форм контролю рублем за всіма стадіями розширеного соціалістичного відтворення, важливу ланку державного контролю за виробництвом і розподілом суспільного продукту, використанням матеріальних і грошових засобів, що належать суспільству. Фінансовий контроль - діяльність державних і громадських органів, яка полягає у перевірці обгрунтованності процесів формування і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою збереження планових пропорцій у розширеному соціалістичному виробництві. Таким чином, автор визначає фінансовий контроль як різновид державного контролю. Характерним є також ототожнення фінансового контролю з контрольною функцією фінансів, як у працях, виданих за радянську добу, так і в працях, виданих в Україні. І.А. Бєлобжецький наголошував, що фінансовий контроль виступає як результат практичного використання державою контрольних функцій фінансів, тобто внутрішньо властивої їм риси - можливості служити засобом контролю за виробництвом, розподілом і використанням сукупного суспільного продукту і національного доходу, хоча і зазначав, що однозначно трактувати поняття "контрольна функція фінансів" і " фінансовий контроль" не можна. Але слід зазначити, що ряд авторів визнавали наявність не фінансового, а фінансово-господарського контролю, який на їх думку, досліджує фінансово-господарську діяльність підприємств у сфері виробництва, обміну й споживання суспільно-необхідного продукту. З урахуванням змін, що відбулися протягом останнього десятиріччя дещо змінилися підходи до визначення поняття фінансового контролю. На думку, М. Вороніна, фінансовий контроль слід розглядати як врегульовану правовими нормами діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування по перевірці формування, розподілу, цільового, ефективного і раціонального використання фінансових ресурсів держави й органів місцевого самоврядування, використання державної і комунальної власності у відповідності з чинним законодавством з метою виявити й попередити недоліки в роботі підконтрольних об'єктів. Але це визначення, на думку І. Стефанюк, викликає певні зауваження, зокрема, містить неповний перелік суб'єктів контролю, виключається можливість його здійснення безпосередньо суб'єктами господарювання, аудиторами тощо, тобто суб'єктами, які не відносяться ні до державних органів, ні до органів місцевого самоврядування. Не враховано того, що фінансові ресурси держави включають державні фінансові ресурси (в т.ч. органів місцевого самоврядування), ресурси суб'єктів підприємництва та населення, тому, на думку автора, є зайвим у визначенні зазначати фінансові ресурси органів місцевого самоврядування. Різні підходи до визначення поняття і сутності фінансового контролю мають місце й станом на сьогодення. Зокрема, В.Г. Мельничук визначає фінансовий контроль як один із видів державного контролю, який здійснюється спеціально створеними для цього державними органами і службами, їх територіальними представництвами, органами виконавчої влади, контрольно-ревізійними службами підприємств, установ, організацій, суб'єктами незалежного фінансового контролю від імені державної влади або самостійно відповідно до їх статусу, функцій та повноважень з метою перевірки законності та ефективності формування, володіння та використання коштів Зведеного бюджету України, інших фінансових ресурсів, державного майна, фінансової діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування. Надаючи визначення, автором до переліку суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, не включено органи місцевого самоврядування, які не є органами виконавчої влади. Крім того, предметом контролю поряд із фінансовими ресурсами, на думку І. Стефанюка, безпідставно визначено державне майно та фінансову діяльність, а також не враховано, що усі операції з майном, і не тільки державним та фінансова діяльність обслуговуються фінансовими ресурсами. На думку А.В. Шаповалова, під фінансовим контролем слід розуміти одну із форм управління фінансами, особливу сферу контролю, зумовлену формуванням і використанням фінансових ресурсів в усіх структурних підрозділах економіки держави, що передбачає перевірку господарських і фінансових операцій щодо їх законності, економічної доцільності та досягнення позитивних кінцевих результатів. Але це визначення не містить вказівки на коло осіб, які здійснюють і в чиїх інтересах його здійснюють, а форма контролю зведена лише до перевірки. На думку І. Стефанюка, фінансовий контроль - це система активних дій, що здійснюються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання та громадянами України, по стеженню за функціонуванням будь-якого об'єкта управління в частині утворення, розподілу та використання ним фінансових ресурсів з метою оцінки економічної ефективності господарської діяльності, виявлення і блокування в ній відхилень, що перешкоджають законному і ефективному використанню майна та коштів, розширеному відтворенню виробництва, задоволенню державних, колективних та приватних інтересів і потреб, та удосконаленню управління економікою. Спроби надати визначення поняття фінансового контролю робилися й робляться також і в юридичній літературі. Так, на думку Н.І. Хімічевої, фінансовий контроль - це контроль за законністю та доцільністю дій в галузі утворення, розподілу та використання грошових фондів держави та муніципальних утворень з метою ефективного соціально-економічного розвитку держави та її регіонів. П.С. Пацюрківський визначає фінансовий контроль як цiлеспрямовану дiяльнiсть законодавчих i виконавчих органiв публiчної влади i недержавних органiзацiй, спрямовану на забезпечення законностi, фiнансової дисциплiни i рацiональностi в ходi мобiлiзацiї, розподiлу i використання коштiв централiзованих i децентралiзованих грошових фондiв держави з метою найефективнiшого соцiально-економiчного розвитку усiх суб'єктiв фiнансових правовiдносин. Таким чином з урахуванням вищезазначеного ми можемо дати найбільш точне визначення понняття фінансового контролю: Фінансовий контроль – це регламентована нормами права діяльність державних, муніципальних, громадських органів та організацій, інших господарюючих суб’єктів щодо перевірки своєчасності й точності фінансового планування, обґрунтованості й повноти надходжень доходів у відповідні фонди грошових коштів, правильності та ефективності їх використання. Основний зміст фінансового контролю у відносинах, врегульованих фінансовим правом, полягає в:

а) перевірці виконання фінансових зобов'язань перед державою і органами місцевого самоврядування, організаціями і громадянами;

б) перевірці правильності використання державними і муніципальними підприємствами, установами, організаціями, що знаходяться в їх господарському веденні або оперативному управлінні, грошових ресурсів (банківських позичок, позабюджетних коштів та інших засобів);

в) перевірці дотримання правил здійснення фінансових операцій, розрахунків і збереження коштів підприємствами, організаціями, установами;

г) виявленні внутрішніх резервів виробництва;

д) усуненні і попередженні порушень фінансової дисципліни.

У випадку їх виявлення у встановленому порядку приймаються заходи впливу до організацій, посадових осіб і громадян, винних в даному фінансовому порушенні. забезпечується відшкодування матеріального збитку державі, організаціям, громадянам, які постраждали внаслідок даного порушення. Фінансовий контроль лише тоді виконує призначену йому роль, якщо грунтуватиметься на певних принципах, встановлених у Лімській декларації 1977 року. До їх числа належать:

— принцип законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів;

— принцип розподілу контрольних повноважень, який передбачає розмежування функцій ініціювання та виконання фінансового контролю між суб'єктами;

— принцип повноти охоплення об'єктів контролем, який досягається завдяки суцільному стеженню або вибірковій перевірці певних сегментів підконтрольних об'єктів;

— принцип достовірності фактичної інформації, дотримання якого забезпечує її відповідність реальним фінансовим ресурсам, процесам і результатам діяльності, які відображає ця інформація;

— принцип збалансованості контрольних дій, який передбачає узгодженість їхньої внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагу фінансового контролю;

- гласність та відкритість контрольних органів з обов'язковою вимогою дотримання комерційної та іншої таємниці, що захищається законом;

— принцип превентивності контрольних дій, завдяки якому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню суттєвих відхилень фактичного здійснення фінансового процесу від встановлених норм;

— принцип самодостатності системи контролю, що передбачає наявність такого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективність її функціонування й розвитку;

— принцип ефективності, що передбачає пристосованість системи контролю до фінансової діяльності господарюючих суб'єктів і залежить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог:

а) контроль має здійснюватися безперервно, регулярно й систематично;

б) бути своєчасним за терміном здійснення, старанним і повним щодо охоплення об'єктів контролю;

в) бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним;

— принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування;

- принцип компетентності - це принцип, який проходить через усі нормаппліо-нравоні акти, якими встановлюється правовий статус фінансового і контролюючого органу. До службовців і посадових осіб висуваються вимоги про певну освіту, наявність стажу професійної роботи, рангів службових осіб, все це скеровано на досягнення компетентності як органу фінансового контролю, так і його посадових осіб і контролерів;

- принцип дотримання професійної етики та інші.

Відповідно до вимог Лімської декларації вищий контролюючий орган повинен бути зовнішнім (не створеним усередині відповідних організацій), що забезпечує незалежність його дій і прийнятих рішень від стороннього впливу, тобто функціональну та організаційну незалежність на основі положень Конституції. Відповідно незалежність членів цього контролюючого органу також має бути гарантована Конституцією, передусім їх відкликання. Матеріальна основа такої незалежності — фінансова незалежність (забезпеченість відповідними ресурсами для виконання поставлених перед вищим органом фінансового контролю завдань). Перевірка вищим контролюючим органом діяльності уряду (окремих підзвітних йому органів) не означає підпорядкування уряду, який повністю відповідає за свої дії незалежно від оцінок експертів цього органу. Для виконання своїх функцій вищий контролюючий орган має право доступу до потрібних документів, інформації. У разі виявлення недоліків, відхилень від законодавче прийнятих рішень перевірені організації повинні інформувати його у встановлений термін про вжиті заходи. Вищий контролюючий орган може подати експертний висновок (в т.ч. зауваження) щодо проектів законів та інших постанов з фінансових питань.

2.3 Фінансово-контрольне правовідношення

Норми інституту фінансового права, що регламентують порядок здійснення фінансового контролю реалізуються у конкретних правовідносинах. Такі відносини одержали назву фінансово-контрольних правовідносин. Для того, щоб у повній мірі дослідити сутність фінансового контролю необхідно проаналізувати сутність фінансово-контрольного правовідношення.

Багато сучасних дослідників виявляють підвищену цікавість до вивчення різних аспектів контрольних правовідносин, так, наприклад, О. Ю. Грачова у своїй роботі заявляє про те, що "питання про зміст контрольних правовідносин являє не тільки теоретичний інтерес, але має й велике практичне значення. Від того, наскільки точно й повно буде встановлений зміст контрольних правовідносин і сам характер суб'єктивних контрольно-процесуальних прав, обов'язків, повноважень і юридичної відповідальності, залежить ефект розгляду юридичної справи, а отже, і прийняття справедливого, законного рішення. В остаточному підсумку це забезпечує ефективність усього контрольного процесу"[1.1] . На думку Р.О. Халфіної, правовідношення це "суспільне відношення, урегульоване нормою права". Можна також погодитися з її висловленням, що "реалізація правової норми в правовідношенні - лише один із засобів впливу права на суспільні відносини, але найпоширеніший і ефективний засіб", що ставить його в лідируючі позиції. [1.13] Контрольні правовідносини мають свою специфіку стосовно інших адміністративних правовідносин, вони являють собою "правовий зв'язок між контролюючими й підконтрольними суб'єктами з метою створення найбільш сприятливих умов для реалізації нормативно-правових приписань у поводженні, діяльності підконтрольних суб'єктів, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності й правопорядку у випадках їхнього порушення". Фінансові ж правовідносини - це особливий вид державних відносин, що виникають у процесі акумулювання державних коштів. М.В. Карасьова вважає фінансові правовідносини "різновидом правового відношення. По-перше, фінансове правовідношення виникає на основі фінансово-правової норми, отже, є результат дії правової норми, або "форма її реалізації". По-друге, фінансове правовідношення має вольовий характер. Ця ознака підкреслює, що правовідношення в сутності обумовлено державною волею, інтересами держави". [1.12] Отже, можна зробити висновок про те, що фінансово-контрольні правовідносини - це особливий вид правовідносин, спрямованих на створення більше сприятливих умов для реалізації нормативно-правових приписань у поводженні. Фінансово-контрольні правовідносини обумовлюються функціонуванням в інтересах держави й наявністю правового зв'язку між контролюючими й підконтрольними інститутами. Е.Ю. Грачовій, що вважає, що вони "по-перше, побудовані на засадах субординації, тому що завжди будуються на принципі влади й підпорядкування; по-друге, мають інший склад учасників, ніж склад учасників, пов'язаних з ними "організуючих" відносин; по-третє, складаються не заради здійснення своїх інтересів, а заради реалізації "чужого" інтересу, закладеного в "организуючих" відносинах і, як правило, мають допоміжний характер, виконують службову роль стосовно останніх" [1.1]. Найбільш повно, на нашу думку, особливості фінансово-контрольних правовідносин стосовно інших адміністративних правовідносин представлені в роботі О.А. Ногіної. За її словами, фінансово-контрольні правовідносини: 1) є похідними, вторинними стосовно правовідносин матеріального (майнового) характеру. 2) у тимчасовому відношенні їхня значна частина виникає після виконання особами своїх обов'язків. 3) при встановленні в ході процесуальних дій фактів порушення законності спричиняють виникнення нових майнових правовідносин по доплаті (або поверненню) сум. 4) у них беруть участь особи, що не мають власного майнового інтересу. Звертає увагу на особливості фінансово-контрольних у своїй роботі О.Ю. Грачова, що вважає, що вони "по-перше, побудовані на засадах субординації, тому що завжди будуються на принципі влади й підпорядкування; по-друге, мають інший склад учасників, ніж склад учасників, пов'язаних з ними "організуючих" відносин; по-третє, складаються не заради здійснення своїх інтересів, а заради реалізації "чужого" інтересу, закладеного в "організуючих" відносинах і, як правило, мають допоміжний характер, виконують службову роль стосовно останніх". Відповідно до загальної теорії права, фінансово-контрольне правовідношення, як і будь-яке інше правовідношення, складається з елементів, які можна розділити на: а) суб'єкти правовідносин; б) об'єкти правовідносин; в) зміст правовідносин. До суб'єктів фінансово-контрольного правовідношення належать: 1) державні установи, які здійснюють фінансовий контроль (як спеціалізовані, так і ті, для яких контрольна діяльність є другорядною); 2) державні установи підконтрольні ревізійним органам. Об'єкти правовідносини - це те, на що спрямовано діяльність суб'єктів, або те реальне благо, на користування яким і охорону якого спрямовані суб'єктивні права і юридичні обов'язки. В основному це діяльність, породжувана суб'єктами правовідносини. Найважливішим моментом при аналізі системи правовідносин є їхній юридичний зміст, під яким розуміються "суб'єктивні права й обов'язки учасників правовідносини". Зміст контрольного правовідносини, на думку О.А. Ногіної, завжди визначається комплексом прав і обов'язків суб'єктів даного правовідношення. У нашому випадку це позначені законом функції ревізійних органів, а також методи, за допомогою яких вони ці функції реалізують. Однак, крім юридичного змісту правовідношення, можна виділити і його фактичний зміст, що виражається в конкретних контрольно-ревізійних діях, здійснюваних суб'єктом правовідносини. Важливо відзначити те, що в системі контрольних правовідносин істотну роль грають юридичні факти, що мають кілька різновидів. Найбільш значущим юридичним фактом у відносинах процесуального характеру, на думку О.А. Ногіної, є юридичні факти-дії, що охоплюють юридичні вчинки і юридичні акти, "що викликають саме розвиток і рух цих правовідносин". О.Ю. Грачова до юридичних фактів-дій фінансово-контрольних правовідносин відносить акти-документи контрольних органів, які, на її думку, не входять у загальну систему нормативних актів держави. Акти-документи, на наш погляд, - це основне джерело інформації при винесенні адміністративного рішення, призначення стягнення або іншого покарання за неправомірні дії, що робить його найважливішим елементом системи контрольного правовідносини. Крім юридичних фактів-дій дослідниками виділяються юридичні факти-події, серед яких можна виділити - строки, "які виступають одним з елементів фактичного складу, оскільки строк завжди взаємозалежний з розвитком конкретної ситуації". На наш погляд, такий елемент системи правовідносини як суб'єктивне право в контрольному правовідношенні застосовувався дуже рідко, тому що контроль - це чітко задане, встановлена нормами права поведінка, що не припускає різні варіанти розвитку подій. А суб'єктивне право є ніщо інше, як можлива поведінка. Ця обставина не дає можливості для частої наявності суб'єктивного права в контрольному правовідношенні.

Розділ ІІІ. Завдання фінансового контролю в сучасний період

3.1 Завдання державного фінансового контролю

Головною метою державного фінансового контролю, особливо в сучасний період є забезпечення законності та ефективності використання державних бюджетних та позабюджетних фінансових коштів та державної власності. Із зростанням ролі державного фінансового контролю зростає і кількість завдань, які ставляться перед ним в нових умовах. У зв’язку із цим його завданнями є:

1. організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням доходних та видаткових статей державного бюджету та позабюджетних цільових фондів за обсягом, структурі та цільовим призначенням; визначення ефективності та доцільності витрачання державних коштів та використання державної власності;

2. оцінка обґрунтованості доходних та видаткових статей державного бюджету та цільових позабюджетних фондів;

3. фінансова експертиза проектів законів, а також нормативно-правових актів органів державної влади, що передбачають витрати, які покриваються за рахунок державного бюджету, або такі, що впливають на формування та виконання державного бюджету та позабюджетних фондів;

4. аналіз виявлених відхилень від встановлених показників державного бюджету та позабюджетних фондів та підготовка пропозицій, що спрямовані на їх усунення, а також на вдосконалення бюджетного процесу в цілому;

5. контроль за законністю та своєчасністю руху коштів державного бюджету та коштів позабюджетних фондів в уповноважених банках чи інших фінансово-кредитних установах України;

6. забезпечення надходження в доходну частину державного бюджету податкових, митних та інших платежів, що забезпечують формування доходної частини державного бюджету;

7. оцінка ефективності діяльності міністерств та відомств по використанню коштів державного бюджету та позабюджетних коштів;

8. контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку та звітності;

9. покращення бюджетної та податкової дисципліни;

10. виявлення резервів росту доходної бази бюджетів різних рівнів та зниження видаткової частини бюджету;

11. контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин;

12. перевірка обороту коштів бюджету та позабюджетних коштів у банках та інших кредитних установах;

13. контроль за формуванням та розподілом цільових бюджетних фондів фінансової підтримки регіонів;

14. забезпечення дотримання діючого законодавства та нормативних актів;

15. присікання незаконних рішень по наданню податкових та митних пільг, державних дотацій, субвенцій та іншої допомоги окремим категоріям платників чи регіонам;

16. виявлення фінансових зловживань у сфері бюджетних та міжбюджетних відносин та притягнення винних до фінансово-правової та інших видів юридичної відповідальності;

17. Сприяння підвищенню ефективності зовнішньоекономічної діяльності.

Важливу роль у забезпеченні якості фінансового контролю відіграє рівень організації обліку у державі - бухгалтерського, бюджетного, податкового., оскільки звітна документація є основним об'єктом фінансового контролю.

3.2 Завдання муніципального фінансового контролю

В Україні реформа фінансового контролю як елементу фінансового управління значно відстає від реформи міжбюджетних відносин. Сучасна система міжбюджетних відносин в Україні вимагає розробки чітких критеріїв оцінки виконання делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів. Зволікання у процесі реформування фінансового контролю, зокрема чіткого розмежування основних видів державного та муніципального фінансового контролю (тобто фактичного делегування окремих державних повноважень щодо цього елементу бюджетного процесу органам місцевого самоврядування), може призвести до погіршення стану фінансово-бюджетної дисципліни у державі і загострення невідповідності систем управління місцевими бюджетами та фінансового контролю. Отже, йдеться про фінансову децентралізацію, яка є процесом розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між центральними і регіональними рівнями управління. Реалізація положень Закону України «Про місцеве самоврядування» зумовлює появу в Україні принципово нових суб’єктів фінансового контролю, якими стають органи місцевого самоврядування [2.1]. Вони повинні відігравати дедалі важливішу роль у здійсненні фінансового контролю за таких обставин. Передусім органи місцевого самоврядування є дієвим засобом суспільного самоконтролю. Саме тут значною мірою концентрується нереалізований потенціал регіонів, який обов’язково необхідно розвивати. Крім того, вони є суб’єктами управління фінансовими ресурсами та майном відповідних територій. Місцеві бюджети, які є складовою бюджетної системи і основою фінансової бази діяльності органів самоврядування, забезпечують фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що здійснюється органами влади і управління на відповідній території. Згідно із зазначеним законом органи місцевого самоврядування уповноважені на здійснення фінансового контролю, зокрема щодо бюджету, фінансів, цін, права власності, соціально-економічного розвитку, планування та обліку, відносин з підприємствами, установами і організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад тощо. Перевірки виконання бюджетів усіх рівнів дають змогу визначити характерні порушення, головною причиною яких є: недотримання органами місцевого самоврядування та виконавчої влади норм законодавства на стадіях формування та виконання відповідних бюджетів; відсутність дієвого контролю над підпорядкованими установами і організаціями щодо бюджетної дисципліни; неналежна організація попереднього та поточного контролю. Типовим порушенням у регіонах є недотримання порядку розподілу доходів між бюджетами різних рівнів, багато проблем створюють негрошові форми розрахунків у бюджетній сфері, відбувається зростання обсягів фінансування з місцевих бюджетів установ, які утримуються за рахунок коштів державного бюджету, що суперечить вимогам Бюджетного кодексу України. Наведені факти зумовлюють необхідність зміни пріоритетів державної регіональної політики у сфері фінансового контролю. Йдеться про створення та розвиток в Україні системи муніципального фінансового контролю, яку необхідно виважено і обгрунтовано відпрацювати [1.6]. Розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування України потребує запровадження спеціальних процедур фінансового контролю й аудиту їхніх рахунків та фінансових операцій. Головними завданнями муніципального фінансового контролю слід визначити:

· перевірку законності й ефективності використання фінансових ресурсів держави, сконцентрованих у місцевих бюджетах;

· стеження за дотриманням фінансової безпеки держави і передусім бюджетної стабільності;

· встановлення доцільності й раціональності використання фінансових ресурсів, зосереджених на відповідній території;

· виявлення достовірності та повноти надходжень до місцевих бюджетів усіх рівнів, а також цільових і позабюджетних фондів.

Система муніципального фінансового контролю повинна складатися з таких елементів: суб’єкт контролю, об’єкт контролю, предмет контролю. Мають бути чітко визначені принципи контролю, його методи та форми, технологія проведення, методика прийняття рішень за результатами контролю та форми звітності. Контроль бюджетного процесу на муніципальному рівні може стати реальністю лише за наявності відповідних контролюючих суб’єктів. Проте їх невизначеність у сучасних умовах унеможливлює здійснення процедури контролю. Відтак найсуттєвішою передумовою функціонування контролюючої системи на муніципальному рівні стає визначення ініціаторів і виконавців процедур контролю за процесами формування місцевих бюджетів [1.7]. Суб’єктами внутрішнього фінансового контролю відносно коштів місцевих бюджетів повинні стати органи місцевого самоврядування та місцеві адміністрації. Згідно із Законом України «Про місцеві державні адміністрації» вони здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням збитків, заподіяних державі [2.2]. Крім того, оскільки місцеві державні адміністрації є головними розпорядниками бюджетних коштів, вони відповідно до норм Бюджетного кодексу України несуть відповідальність за організацію і стан внутрішнього фінансового контролю як у відповідних державних адміністраціях, так і у підвідомчих установах. Як суб’єкт зовнішнього фінансового контролю коштів місцевих бюджетів, на думку автора, доцільно розглядати регіональні представництва Рахункової палати та безпосередньо Рахункову палату. Об’єктами муніципального фінансового контролю повинні стати кошти відповідних місцевих бюджетів та трансферти, фінансові відносини між різними рівнями місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання, їх відносини із сферами державної влади і суспільства стосовно формування та використання фінансових ресурсів для задоволення соціально-економічних потреб територіальних громад і окремих територій. Основні принципи муніципального фінансового контролю мають відповідати принципам, закладеним у Бюджетному кодексі України. Це, зокрема, принципи обгрунтованості та повноти, цільового використання бюджетних коштів, справедливості й неупередженості, відповідальності учасників бюджетного процесу, публічності, прозорості та субсидіарності. Система муніципального фінансового контролю може застосовувати усі форми фінансового контролю (попередній, поточний, послідуючий), оскільки вони перебувають у тісному взаємозв’язку, тим самим забезпечуючи безперервний характер контролю [1.8]. Основними методами, які найбільш доцільно застосовувати органами, уповноваженими на здійснення муніципального фінансового контролю, на погляд автора, є аудит та тематична перевірка. Важливим елементом муніципального фінансового контролю є звітування про виконання бюджету. Згідно з вимогами Бюджетного кодексу України перевірка звіту про виконання місцевого бюджету повинна здійснюватися комісією з питань бюджету відповідної ради (для Автономної Республіки Крим — Рахунковою палатою), яка розглядає показники виконання місцевого бюджету з профільними комісіями. Саме на цьому етапі бюджетного процесу необхідно посилити роль муніципального фінансового контролю. Однією з головних проблем створення та розвитку муніципального фінансового контролю в Україні є несформованість інституцій, які б забезпечили його ефективність і дієвість у кожному окремому регіоні. На сьогодні згідно із Постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» у структурі апарату адміністрацій не передбачено окремого підрозділу, на який би покладалися функції проведення внутрішнього фінансового контролю [2.3]. Фактично ж ситуація щодо організації внутрішнього фінансового контролю в регіонах різна: у більшості обласних державних адміністрацій при їх структурних підрозділах діють контрольно-ревізійні відділи; в окремих обладміністраціях функції внутрішнього фінансового контролю здійснюються підрозділами, що діють у складі галузевих управлінь; у деяких з них відповідних підрозділів взагалі не створено. Наведене вище і є причинами малоефективного внутрішнього фінансового контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів та трансфертів. Місцеві органи влади не мають належного законодавчого забезпечення та фінансової бази для вирішення питань створення і розвитку системи муніципального фінансового контролю. На думку автора, одним із перших кроків на цьому шляху має бути створення місцевими органами влади структурних підрозділів з внутрішнього контролю та аудиту, які б забезпечували на належному рівні контроль за оцінкою обгрунтованості й законності показників проектів відповідних бюджетів та їх виконанням; формуванням і використанням фінансових ресурсів відповідної території; виконанням місцевих програм економічного та соціального розвитку. Зазначені підрозділи забезпечували б організацію і проведення поточного контролю за належним виконанням відповідних бюджетів, проведення тематичних перевірок і обстежень за окремими статтями бюджету, перевірку підприємств, що отримували кошти місцевих бюджетів. Також доцільно уповноважити служби внутрішнього контролю та аудиту на проведення аналізу порушень і відхилень від затверджених показників при виконанні бюджету, визначення причин таких порушень і підготовки пропозицій щодо їх усунення та недопущення у подальшому. Отже, в умовах сучасного бюджетного процесу створення муніципального фінансового контролю є необхідним і обгрунтованим з точки зору забезпечення на належному рівні фінансово-бюджетної дисципліни, передусім у регіонах. Реформа фінансового контролю в Україні у частині децентралізації контрольних функцій і повноважень між центральними та місцевими органами влади повинна здійснюватися синхронізовано з реформою міжбюджетних відносин.

Висновки

За роки державної незалежності в Україні сформовано основні інституційні складові сучасного демократичного суспільства. До останніх відноситься державний фінансовий контроль – система, яка за формальними ознаками перейшла у спадок від адміністративно-командної економіки, однак набула якісно нових характеристик і за нових умов має виконувати відповідні функції. Від стану державних фінансів, ступеня їх прозорості, ефективності використання державної власності значною мірою залежать довіра до держави з боку власних громадян та зарубіжної спільноти, умови розвитку бізнесу, інвестиційний клімат. Своєрідність державних фінансів перехідного періоду їх глибока внутрішня суперечливість, незавершеність процесів переходу від економіки одного типу до економіки зовсім іншого типу найрельєфніше проявляються у фінансовому контролі. Це зумовлено його об'єктивною роллю в реалізації державної фінансової політики, його складністю і всеохоплюючим характером. Різними своїми сторонами фінансовий контроль так чи інакше чіпає інтереси практично кожного громадянина і всіх без винятку юридичних осіб. Фінансовий контроль як особливе явище є історичною категорією і важливою функцією держави. Фінансовий контроль - це аналіз уповноваженим суб’єктом стану фінансової системи, грошових потоків і фінансових результатів об’єкта контролю та приведення її до встановлених державою параметрів. Головна ознака контролю – це реальна можливість впливу суб’єкта контролю на об’єкт, яка має бути оформлена в нормах права і бути конструктивною дією. Фінансовий контроль як поняття в науковій літературі і практиці державного управління трактується невиправдано широко. Поняття контролю принципово відрізняється від “порівняння”, “аналізу”, “спостереження”, “управління” , які є пасивним і неоднозначним відображенням фактичного стану контрольованого процесу, в той час як контроль передбачає активну дію щодо об’єкта контролю. Держава відображає сукупний інтерес всіх членів суспільства, який не співпадає навіть з сумою індивідуальних інтересів окремих громадян і юридичних осіб. Тому вона має право і зобов’язана контролювати всі грошові потоки, протікання яких має відношення до інтересів суспільства. Першочерговим об’єктом державного фінансового контролю мають бути безпосередньо пов’язані з самою державою грошові потоки – рух коштів бюджетів усіх рівнів та різного роду позабюджетних державних фондів, податкові та митні надходження. В його сферу мають бути включені вся діяльність НБУ, приватизація державної власності та управління нею. Максимальне залучення в національну економіку коштів, які можуть бути отримані від детінізації економіки та легалізації доходів, прихованих від оподаткування, можливе лише при послідовній реалізації державою комплексу заходів, серед яких: проведення податкової реформи, створення умов для легалізації зайнятості, скорочення рівня монополізації виробництва, забезпечення прозорості у сфері виконавчої влади, підвищення ефективності системи управління корпоративними правами, розробка відповідного правового забезпечення з урахуванням світового досвіду. Значення фінансового контролю у сучасний період виражається в тому, що при його проведенні перевіряється, по-перше, дотримання встановленого правопорядку в процесс фінансової діяльності державними і суспільними органами, підприємствами, установами, по-друге, економічна обгрунтованість і ефективність здійснюваних дій, відповідність їх завданням держави. Фінансовий контроль - це контроль за законністю дій у сфері cтворення і використання коштів держави і суб'єктів місцевого самоврядування з метою ефективного соціально-економічного розвитку країни і окремих регіонів. Фінансовий контроль містить у собі: контроль за виконанням бюджету; бюджетів областей України; бюджетів позабюджетних фондів; контроль за станом зовнішнього і внутрішнього боргу; державних резервів. Об'єкт фінансового контролю не обмежується перевіркою тільки коштів. В остаточному підсумку він означає контроль за використанням матеріальних, трудових, природних та інших ресурсів країни, оскільки в сучасних умовах процес виробництва і розподілу не обмежується тільки грошовими відносинами. Державний фінансовий контроль призначений для реалізації фінансової політики держави, створення умов для фінансової стабілізації. Це, насамперед розробка, затвердження і виконання бюджетів усіх рівнів і позабюджетних фондів, а також контроль за фінансовою діяльністю державних підприємств і установ, державних банків і корпорацій. Фінансовий контроль з боку держави, недержавної сфери економіки обмежується лише сферой виконання грошових зобов'язань перед державою, включаючи податки і інші платежі, дотримання законності і доцільності при витраті виділених або бюджетних субсидій і кредитів, а також дотримання встановлених урядом правил організації грошових розрахунків, ведення обліку і звітності. Фінансовий контроль притаманний всім фінансово-правовим інститутам. Тому крім загальних фінансово-правових норм, що регулюють організацію і порядок проведення фінансового контролю в цілому, є норми, що передбачають його специфіку в окремих фінансових правових інститутах.

Список використаної літератури

1.1 Грачёва Е.Ю., Толстопятенко Г.П.. Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. — М, 2004. — С. 127.

1.2 Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 36.

1.3 Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. — М., 1983.

1.4 Бельский К.С. Оригинальный взгляд на предмет финансового права // Государство и право.— 2005.— № 4. — С. 107-116.

1.5 К. Маркс и Ф. Энгельс, Сочин., Т. 21, стр. 147.

1.6 Державний і муніципальний контроль за формуванням бюджетів та використанням бюджетних коштів: Матеріали круглого столу. — К.: УНЦП, 1998. — 63 с.

1.7 Шевчук В.О. Удосконалення процедури контролю за процесом формування бюджетів // Фінанси України. — 1999. — ¹ 6. — С..19—28.

1.8 Виконання місцевих бюджетів на основі положень Бюджетного кодексу України: Навч. посіб. — К.: Міленіум, 2002. — 280 с.

1.9 Іванова І.М. Проблеми створення та розвитку муніципального фінансового контролю в Україні.

1.10 Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1979. С. 13.

1.11 Нагребельний В.П. – Фінансове право України: Поняття, сутність і призначення фінансового контролю.

1.12 Карасёва М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: Краткий учебный курс.— М., 2003. — С. 71–98.

1.13 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. — М.: Юрид. литература, 1974. — С. 71.

1.14 Матеріали практики органів фінансового контролю-Авер’янов В.Б., Андрійко О.Ф. Виконавча влада і державний контроль. – К.: Вища школа права при інституті держави і права ім. В.М. Корецького Національної Академії наук України, 1999. – 47с.

1.15 Губерська Н.Л. Фінансове право: Метод, рекоменд., нормат.-прав. акти, бібліогр.): Загальна частина: Навч.-метод, посіб. К. Знання України, 2007. - 328 с.

Нормативні акти органів державної влади

2.1 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 1997, N 24, ст.170 ) в редакції від 01.01.2008.

2.2 Закон України «Про місцеві державні адміністрації» ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, N 20-21, ст.190 ) в редакції від 01.01.2008.

2.3 Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України 821 від 18.05.2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — 20. — С..91.

2.4 Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року зі змінами і доповненнями станом на 15 лютого 2008 року, Міністерство юстиції України, офіційне видання, «Кодекси України» № 2/2008, Київ, «Форум», 2008 р.

2.5 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 р. №158-р «Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю».

2.6 Постанова Кабінету Міністрів України від 24.07.2003 р. №1156 «Про затвердження Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади».

2.7 Закон України від 26.01.1993 р. «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» з наступними змінами а доповненнями.

Страницы: 1, 2