Актуальність теми. Ефективність податкового контролю можлива лише за умови врахування при його здійсненні галузевої специфіки. Сьогодні цьому аспекту податкового контролю приділяється недостатня увага, що обумовлено, насамперед, відсутністю чітких концепцій і складністю його проведення. Тому необхідність систематизації загальних основ податкового контролю та пошук на цій основі підходів до його здійснення в окремих галузях економіки постають важливою науково-практичною задачею.

Недосконалість методів і форм здійснення податкового контролю, зважаючи на його значимість для динамічного розвитку економічних відносин, суттєво активізувала тематику наукових досліджень у цій сфері. Даній тематиці присвячені праці: Л. Дейнеко, Ю. Генералової, Е. Кондукової, В. Онищенка, Ю. Панури, М. Сичевського та інших. Незважаючи на це, виникають проблеми як у загальних підходах до організації податкового контролю, так і щодо його здійснення в окремих галузях. Основними невирішеними питаннями при проведенні податкового контролю в галузях економіки є такі: відсутність відповідних мето дик (обмеженість чітких методичних рекомендацій щодо здійснення контролю працівниками податкових органів), чітко визначених особливостей діяльності кожної окремої галузі та умов її функціонування в Україні, кількісних і якісних параметрів, аналіз яких дозволяє визначити ефективність кожної га лузі, виявити резерви для подальшого її розвитку. Невирішеним питанням також залишаються особливості взаємодії окремих фінансових органів державної влади.

Перед податковим контролем, як складовою податкової системи, стоять завдання подолання нерівномірного розподілу податкового навантаження в економіці, вдосконалення неефективної на сьогодні системи податкових пільг, зменшення заборгованості зі сплати податків і зборів до бюджету, сприяння розробці та запровадженню стабільного, прозорого законодавства, з метою детінізації української економіки та легалізації доходів юридичних і фізичних осіб. Значимість податкового контролю в умовах трансформаційної економіки особливо зростає через суттєву залежність від податкової складової бюджетів усіх рівнів, все ще низьку податкову культуру населення в цілому і платників податків, зокрема.

Між тим, реалізації всіх функцій податкового контролю перешкоджає законодавча неврегульованість основних засад і процедур його здійснення: відсутність спеціального закону про податковий контроль, визначення його видів, форм та методів. Недосконалою є і організаційна структура Державної податкової служби (ДПС) України, яка законодавцем визначена такою, що контролює більшу частину податкових надходжень до бюджетів.

Проблеми теорії і практики податкового контролю розглядалися у наукових працях як зарубіжних учених, так і вітчизняних. Зокрема, питання теорії досліджували російські вчені: А.В. Бризгалін, Ю.Ф. Кваша, І.І. Кучерявий, А.Н. Козирін, О.А. Ногіна, В.М. Родіонова, С.О. Шохін, І.І. Кучеров, О.Ю Судаков, І.А. Орешкін, Є.Н. Євстігнєєв та інші. Деякі питання організації та класифікації податкового контролю висвітлено у наукових працях таких українських вчених: Л.К. Воронової, Г.Ю. Ісаншиної, М.П. Кучерявенко, Л.А. Савченко, Л.М. Касьяненко, М.І.Крупки, Л.О. Зазвонової, Ф.Ф. Фоміна, К.В. Хмільовської, Ю. Цал-Цалко, В.М. Мельника, М.М. Весельського, А.М. Поддєрьогіна та інших.

Необхідність організації податкового контролю в галузевому аспекті зумовлена ще й тим, що на сьогодні є необхідними розробка та впровадження єдиних методичних заходів контролю та системи показників за окремими галузями для прогнозування ймовірності податкових порушень. Це дозволить найбільш повно відстежувати стан справ у певній групі підприємств, здійсню вати порівняльний аналіз їх фінансово-господарської діяльності, оцінювати загальну цінову та кон'юнктурну ситуацію на галузевому ринку, ефективно за побігати уникненню від оподаткування.

Мета дослідження — формування вимог, напрямків і принципів проведення податкового контролю в галузях економіки України та розробка відповідних методичних підходів.

Для досягнення мети дослідження в роботі були поставлені такі завдання:

- дослідити із системних позицій економіко-правову природу, сутність та функції податкового контролю в умовах трансформаційної економіки України;

- встановити місце податкового контролю у державному регулюванні економіки;

- визначити та сформулювати понятійний апарат і складові системи податкового контролю;

- проаналізувати організаційно-правові засади податкового контролю, виявити проблемні місця і запропонувати шляхи їх вирішення.

Об’єктом дослідження є система податкового контролю як складова державного фінансового контролю.

Предметом дослідження є теоретичні та науково-методичні основи податкового контролю в умовах трансформаційної економіки України.

РОЗДІЛ 1. ПОДАТКОВИЙ КОНТРОЛЬ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ

1.1 Податкова політика як елемент державного регулювання економіки

Вітчизняна практика, як і практика індустріально розвинених країн, свідчить, що далеко не всі функції, необхідні для динамічного розвитку економіки, її стійкого функціонування і забезпечення повноцінного життя суспільства, реалізуються автоматично за допомогою ринкових відносин. У жодній країні реальна ринкова економіка не обходиться без втручання держави. Державне регулювання спостерігається практично у всіх сферах фінансово-господарської діяльності як суб'єктів підприємництва, так і громадян, та охоплює досить широке коло економічних питань .

Державне регулювання пов'язане із здійсненням властивого державі комплексу економічних функцій, найважливішими з яких є:

— забезпечення законодавчої бази і суспільної атмосфери, що сприяє ефективному функціонуванню економіки;

— забезпечення конкурентоздатності економіки і захист національного виробництва;

— забезпечення процесу соціально справедливого перерозподілу доходів і національного багатства;

— оптимізація структури національної економіки за допомогою перерозподілу ресурсів згідно з цілями, визначеними у довгостроковій стратегії розвитку;

— згладжування впливу економічних циклів на національну економіку, стимулювання економічного росту. Методи державного регулювання можна умовно поділити на прямі і непрямі. Прямі ґрунтуються на владно-розпорядницьких відносинах, а непрямі, до яких належить і політика в сфері оподатковування, передбачають створення економічної зацікавленості або незацікавленості у певних діях. Непрямі методи регулювання найбільш органічно вписуються в існуючу реальність, і тому в рамках ринкової системи вони одержали широке розповсюдження.

Класифікація податкового контролю за формами

№ з/п	Форма податкового контролю
1	Реєстрація й облік платників податків.
2	Облік податкових надходжень.
3	Приймання звітності.
4	Проведення невиїзних (камеральних) перевірок, аналіз фінансової звітності платників податків та інформації, отриманої з інших джерел
5	Проведення документальних перевірок, в тому числі спільних перевірок, що здійснюються декількома державними контролюючими органами
6	Контроль за результатами перевірок (у разі виявлення порушень)
7	Здійснення оперативно-розшукових заходів (в тому числі огляд засобів, за допомогою яких створюється об’єкт оподаткування), досудового слідства, примусових заходів в межах повноважень органів податкової міліції.
8	Профілактична робота (роз'яснювальна робота, консультації платників податків, наукові розробки, направлені на попередження злочинів у сфері оподаткування).
9	Нормотворча та аналітична робота (обмін інформацією з іншими державними органами, її аналіз, координація дій в сфері контролю, аналіз, направлений на виявлення критеріїв ефективності податкового контролю).
10	Моніторинг (система збирання, обробка, накопичення, зберігання та аналіз інформації про платника податків у межах чинного законодавства).

Усі перераховані вище функції держави більшою чи меншою мірою відображаються в податковій політиці, яка реалізується владою за допомогою системи цілеспрямованих заходів, що проводяться в сфері податків і оподатковування.

Розглядаючи оподатковування в системі державного регулювання, необхідно відзначити деякі його особливості, а саме:

— тісний зв'язок податків з державною владою, для якої вони є найважливішим джерелом доходів;

— примусовий, законодавчо встановлений характер платежів;

— вплив податків на економічні процеси.

Аналізуючи процес формування бюджету в Україні та більшості економічно-розвинених країн, не можна не відзначити той факт, що сьогодні на частку податків припадає від 70 до 90 відсотків усіх бюджетних надходжень3. Таким чином, світова практика доводить, що головним джерелом мобілізації коштів та формування фінансових ресурсів держави є саме податки. Звичайно, держава може використовувати для покриття витрат і інші джерела, але вони мають обмежений характер.

Примусовий, законодавчо встановлений характер оподатковування обумовлений самою природою податкових відносин і являє собою примусове вилучення частини доходів чи інших активів платників податків з метою забезпечення суспільно-необхідних витрат і реалізації політики перерозподілу національного доходу.

Повною мірою вплив податків проявляється в реалізації податкової політики, що є однією з найгостріших соціально-економічних проблем сучасної держави, а її розробка вимагає рішення все складніших завдань. Одна з основних причин цього — інтеграція національних економік і всесвітня конкуренція за інвестиції. За таких умов (при інших рівних факторах) деяке збільшення податкового тягаря порівняно з державами-конкурентами породжує втечу інвестицій, відповідне зменшення бази оподаткування і кінцеве зниження обсягу коштів, що мобілізуються до бюджетів різних рівнів. Отже, одним з факторів конкурентної боротьби за перерозподіл інвестиційних потоків є державне регулювання економіки і продумана податкова політика як її складовий елемент.

Ця проблема торкається не тільки інвестицій, але і конкурентоздатності національних виробників, оскільки податки (як непрямі, так і прямі) є ціноутворюючим чинником. На практиці це означає отримання конкурентних переваг національним виробництвом тієї країни, де податковий тягар нижчий порівняно з іншими державами. Так, наприклад, зниження податків у Німеччині в 2000 р. змусило, в умовах інтеграції країн ЄС вживати адекватні заходи для підтримки конкурентоздатності національного виробництва уряди Франції та Іспанії . Таким чином, можна говорити про те, що в умовах глобалізації світової економіки виникає ефект «податкового доміно». Звідси можна зробити важливий для формування національної податкової системи висновок: податкова політика будь-якої держави повинна будуватися у взаємозв'язку і під певним впливом податкових реформ, що проводяться країнами — великими економічними партнерами даної держави.

Цей висновок має особливе значення, оскільки міжнародні організації іноді практикують застосування санкцій щодо товарів із країн, податкова система яких суперечить прийнятим ними стандартам. Звідси очевидно, що орієнтація на нестандартну податкову систему приречена на невдачу, навіть утих випадках, коли вона видається дуже привабливою з точки зору досягнення поточних економічних і політичних цілей.

Варто враховувати і той факт, що сутність податкової політики кожної країни визначається різними факторами, такими як загальнонаціональні цілі держави, співвідношення між різними формами власності, політичний лад тощо. Концепцію побудови національної економіки і податкову політику розробляють державні органи влади і управління.

Податкова політика відображає тип, ступінь і мету державного втручання в економіку і змінюється залежно від ситуації, що сформувалася в ній .

Як зазначалося вище, податкова політика являє собою систему державних заходів в області регулювання оподатковування. її зміст і мета зумовлені соціально-економічним ладом суспільства, стратегічними цілями, які визначають розвиток національної економіки, соціальними групами, що стоять при владі, та міжнародними зобов'язаннями в сфері державних фінансів. Тобто, можна говорити про те, що з одного боку податкова політика визначається загальним підходом до питань державного регулювання економіки, а з іншого — сама впливає на концепцію регулювання.

Завдання податкової політики зводяться, головним чином, до забезпечення держави фінансовими ресурсами, створення умов для регулювання господарства країни в цілому, згладжування нерівності в рівнях доходів населення, що виникає в процесі ринкових відносин. Усю сукупність завдань податкової політики можна умовно поділити на три основні групи:

— фіскальна — мобілізація коштів до бюджетів усіх рівнів для забезпечення держави фінансовими ресурсами, необхідними для виконання його функцій;

— економічна або регулююча — спрямована на підвищення рівня економічного розвитку держави, пожвавлення ділової і підприємницької активності в країні і міжнародних економічних зв'язків, сприяння вирішенню соціальних проблем;

— контролююча — контроль за діяльністю суб'єктів економічних відносин.

Одне з основних завдань державної податкової політики на сучасному етапі полягає в створенні сприятливих умов для активної фінансово-господарської діяльності суб'єктів економіки і стимулюванні економічного росту за допомогою досягнення оптимального сполучення особистих і суспільних інтересів, тобто оптимального співвідношення між коштами, що залишаються в розпорядженні платника податків, і коштами, що перерозподіляються через податковий і бюджетний механізми.

Умовно виділяють три можливі типи податкової політики:

Перший тип — високий рівень оподатковування, тобто політика, що характеризується максимальним збільшенням податкового тягаря. При цьому неминуче виникнення ситуації, коли підвищення рівня оподатковування не супроводжується приростом надходжень до бюджетів різних рівнів.

Другий тип - низький податковий тягар, коли держава максимально враховує не тільки власні фіскальні інтереси, але й інтереси платників податків. Така політика сприяє якнайшвидшому розвитку економіки, особливо її реального сектора, оскільки забезпечує найсприятливіший податковий і інвестиційний клімат (рівень оподатковування нижчий, ніж в інших країнах, відбувається активне залучення іноземних інвестицій, у тому числі експортно-орієнтованих, і відповідно зростає рівень конкурентоздатності національної економіки). Податковий тягар на суб'єкти підприємництва істотно пом'якшено, але державні соціальні програми значно урізано внаслідок скорочення бюджетних доходів .

Третій тип - податкова політика з досить істотним рівнем оподатковування як для корпорацій, так і для фізичних осіб, що компенсується для громадян країни високим рівнем соціального захисту, існуванням значної кількості державних соціальних гарантій і програм.

Для податкової політики країн, що мають довгострокову концепцію побудови національної економіки, характерні такі риси:

— чітке визначення проблем, що стоять перед економікою країни;

— ранжирування цілей за ступенем їх важливості і концентрація зусиль на досягненні головних з них;

— проведення аналітичної роботи і вивчення іноземного досвіду податкових реформ, чітке уявлення про економічні результати, вигоди і втрати при здійсненні кожної з програм реформування;

— оцінка ефективності реалізації подібних програм у минулому;

— аналіз наявних у розпорядженні інструментів;

— аналіз вихідних умов;

— коректування політики з урахуванням національної специфіки і специфіки часу.

На практиці податкова політика здійснюється через податковий механізм, що являє собою сукупність організаційно-правових форм і методів управління оподатковуванням. Держава додає цьому механізму юридичну форму за допомогою податкового законодавства.

Іншим важливим інструментом державного податкового регулювання економіки є податкові санкції, їхня роль двоїста тому, що, по-перше, вони забезпечують виконання вимог податкового законодавства (санкції застосовуються за неналежне виконання зобов'язань перед бюджетом чи позабюджетними фондами), а по-друге, вони орієнтують суб'єкти економічної діяльності на використання ефективніших форм господарювання. Разом з тим не можна не відзначити, що дієвість санкцій залежить від ефективної роботи контролюючих і караючих органів.

Таким чином, розглядаючи основні інструменти податкового регулювання, ми можемо сказати, що за своїм характером воно може бути стимулюючим або стримуючим .

При розробці податкової політики необхідно враховувати інтереси всіх сторін податкових відносин. З одного боку, це прагнення суб'єктів економіки до мінімізації податкових платежів, а з іншого боку — інтереси держави, що виходять з необхідності повної реалізації своїх функцій. Для продуманої податкової політики одним з найважливіших моментів є правильне визначення оптимального розміру податкового тягаря, що забезпечує зацікавленість суб'єктів господарювання у підвищенні ефективності виробництва. Для цього необхідно постійно проводити аналітичну роботу для досягнення компромісу між державою і платниками податків.

1.2 Податковий контроль як складова державного регулювання економіки. Сутність, методи і форми податкового контролю

Державний податковий контроль є суттєвим елементом державного регулювання економіки й обов'язковою умовою ефективного функціонування фінансової системи та економіки країни в цілому. Його основна мета — сприяння реалізації податкової політики держави в процесі формування і використання бюджетів різних рівнів і цільових державних фондів. Від його ефективності в значній мірі залежить економічний добробут держави та її безпека .

Усі складні штучні системи, до яких з повним правом відноситься і система оподатковування, завжди прагнуть вийти з-під контролю через різні об'єктивні та суб'єктивні причини. Цим тенденціям протистоїть сила управління і насамперед такий його елемент як контроль. Внаслідок цього ефективність управління багато в чому визначається тим, як налагоджено систему контролю.

З погляду суті цього процесу контроль являє собою визначення і документування фактичних показників (параметрів плану), порівняння їх із плановими для оцінки результатів діяльності. Крім того, контроль містить в собі комплекс заходів щодо аналізу причин відхилень від запланованих показників з метою прийняття відповідних рішень щодо проведення коригувальних заходів або зміни первісних цільових настанов і планів.

Таким чином, головний зміст контролю полягає в організації систематичної діяльності, спрямованої на наближення фактичного виконання до запланованого результату. Слід зазначити, що саме за допомогою контролю реалізується зворотний зв'язок, за яким до органів управління надходить інформація про реальний стан керованої системи.

Податки — це одне із проявів суверенітету держави. Цим вони відрізняються від інших державних доходів, таких як доходи від позик, використання державного майна та ін. Право стягувати податки завжди було одним із суверенних прав держави, також як і випуск грошей, державних цінних паперів та здійснення правосуддя. З цього випливає, що перелік податків, методика їх обчислення, порядок сплати та методи контролю за дотриманням податкового законодавства встановлюються в однобічному порядку. Однак, при цьому слід зазначити, що таке становище не суперечить демократичним принципам, встановленим Конституцією. Згоду на встановлення податків дає парламент — тобто таке важливе питання вирішують народні обранці. Усвідомлюючи необхідність фінансування загальнодержавних потреб, спільнота добровільно бере на себе зобов'язання щодо відчуження частки власних доходів на користь держави.

Особливо слід зауважити, що такий підхід формує насамперед основний принцип податкового контролю як складової державного регулювання. Він полягає в тому, що податкові органи не мають дискреційної влади (дискреція — от лат. discreto — рішення посадовою особою або державним органом будь-якого питання за власною точкою зору). Це проявляється, наприклад, у тому, що держава має більшу свободу у своїх видатках порівняно з доходами. Коригування статей державних видатків в більшості випадків не потребує прийняття нового закону в той час, як коригування податкових надходжень до бюджету потребує певних змін законодавчо встановленого податкового режиму. А це потребує і відповідних змін у організації податкового контролю.

З розвитком податкового законодавства регулятивна направленість податкового контролю постійно зростає, норми податкового контролю стають здебільш гнучкими. Це дозволяє податковим органам все ширше використовувати при здійсненні контролю договірні взаємовідносини з платниками податків. Перш за все, це стосується не тільки міжнародних договорів про усунення подвійного оподаткування, кількість яких швидко зростає, а також розширення можливостей укладення договорів з вітчизняними платниками. З прийняттям Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21.12.2000 p., № 2181-111, податковий орган при здійсненні контролю може запропоновувати платнику податковий компроміс, надавати йому на договірних засадах відстрочку та розстрочку і вдаватися до деяких інших заходів з метою впливу на платника. Все це, при відповідній організації, буде сприяти подальшому покращенню взаємовідносин між платником та податковим органом, а також фінансовому оздоровленню економіки в цілому.

В подальшому можливо використовувати внутрідержавні податкові угоди з платниками, які беруть на себе обов'язки з фінансування загальнонаціональних інвестиційних та соціальних програм.

Все це досить суттєво впливає на ефективність державного регулювання економікою.

Податковий контроль як елемент керування процесом оподатковування є необхідною умовою існування ефективної податкової системи. Він покликаний забезпечити зв'язок платників податків з органами державного управління, що наділені особливими правами і повноваженнями з усіх питань оподатковування. Податковий контроль — це завершальна стадія керування оподатковуванням, і одночасно — один з елементів планування податкових доходів бюджету. Його двоїста природа зумовлена тим, що, з одного боку, він є формою реалізації контролюючої функції податків, а з іншого — це примусові грошові відносини.

Податковий контроль внутрішньо властивий будь-якій державі. Саме він створює умови для виконання податками повною мірою своєї фіскальної функції — формування грошових ресурсів держави . Разом з тим, розглядати контроль тільки як завершальний етап управлінської діяльності в сфері оподатковування — означає зводити його винятково до порівняння фактичних результатів із установленими показниками. Такий підхід, що висвітлює тільки один бік розглянутого явища, не відповідає ні теоретичним основам оподатковування, ні сформованій практиці.

Теорія оподатковування доводить, що розробка ефективної податкової політики і виконання нею повною мірою своїх головних функцій неможливі у випадку, коли контроль буде обмежено лише проведенням перевірок платників податків і застосуванням санкцій до порушників. Без масової роз'яснювальної роботи, проведення профілактичних заходів, глибокого аналізу економічної ситуації та оперативного вживання необхідних запобіжних заходів, неможливо реалізувати великий регулюючий, стимулюючий і перерозподільний потенціал оподатковування. Здійснюючи податковий контроль, працівники державних органів виявляють відхилення параметрів дохідної частини бюджету від заданих умов, аналізують їх причини та визначають шляхи подальшого розвитку оподатковування.

Практика, у свою чергу, довела, що з метою забезпечення державної скарбниці податковими доходами необхідно враховувати економічні інтереси власників, надаючи їм можливість здійснювати розширене відтворення. Податковий контроль пронизує обидві площини такого функціонального призначення системи оподатковування, оскільки ні при формуванні доходів держави, ні при регулюванні руху фінансових (грошових) потоків по горизонталі (усередині галузей, підприємств і організацій) та вертикалі (у системі міжбюджетних відносин) неможливо досягти вагомих результатів без запровадження належного контролю. При цьому повне і своєчасне виконання платниками податків своїх обов'язків неможливо забезпечити тільки лише за рахунок нагляду, примусових заходів і покарання.

Податковий контроль у якості складової частини державного управління економікою має певну специфіку практики застосування і цільову спрямованість, що відрізняє його від інших видів контролю. Він провадиться шляхом застосування науково обґрунтованих методів встановлення ступеня відповідності практики оподатковування положенням розробленої податкової політики. Інститут податкового контролю являє собою складовий елемент загальної структури контролюючих органів держави і разом з тим виступає як найважливіша ланка фінансового механізму в цілому.

Таким чином, під податковим контролем варто розуміти багатоаспектну міжгалузеву систему спостереження державних контролюючих органів за фінансово-господарською діяльністю платників податків з метою об'єктивного забезпечення заданого рівня формування бюджету і встановлення її відповідно вимогам чинного законодавства.

Податкові контрольні дії охоплюють усю систему оподатковування, а також здійснюються в розрізі окремих податків, податкових груп, груп платників, територій тощо. Тобто, податковий контроль пронизує економіку по вертикалі і горизонталі, забезпечуючи фіскальні інтереси бюджету".

До об'єкта податкового контролю належать: правильність обчислення податкового платежу, своєчасне і повне його перерахування, здійснення інших дій, безпосередньо пов'язаних із виконанням платником своїх податкових обов'язків (постановка на облік в органах податкової служби, складення та подання податкової звітності тощо). Специфіка податкового контролю визначається особливостями руху грошових потоків від корпоративних та індивідуальних власників до скарбниці держави.

За часом здійснення розрізняють такі види податкового контролю як попередній, поточний і наступний. Цей розподіл є дуже умовним, тому що ті самі контрольні заходи можуть бути одночасно попередніми, поточними і наступними щодо різних, пов'язаних з виконанням податкових зобов'язань дій. Наприклад, камеральна перевірка розрахунку податку на прибуток за перший квартал: стосовно моменту обчислення податку за перший квартал — це наступний контроль, стосовно моменту сплати податку — попередній контроль, стосовно процесу виконання зобов'язань по сплаті податку за весь податковий період (рік) — поточний контроль.

Форми податкового контролю як засоби вираження його змісту можна поділити на дві групи:

— реалізація державного податкового контролю, обумовленого імперативністю податків (різні види пе-ревірок, здійснюваних державними контролюючими органами). Сутнісною ознакою цієї форми контролю є можливість застосування заходів відповідальності за порушення податкового законодавства безпосередньо в процесі реалізації результатів контролю (найчастіше це наступний контроль, рідше — поточний). Формою попереднього контролю в цій групі є профілактика податкових правопорушень (постановка платників на податковий облік, інформування, надання роз'яснень, консультування з питань оподатковування та ін.);

— реалізація державного податкового контролю, обумовленого контрольною функцією податків (спостереження, моніторинг, одержання й обробка інформації щодо відхилення реальних податкових надходжень від заданих параметрів, аналіз і оцінка прийнятих рішень в області оподатковування, в тому числі нормативних актів та ін.).

Методи державного податкового контролю, тобто засоби і прийоми практичного здійснення цього виду діяльності, дуже різноманітні. Кожному виду контролю (залежно від часу здійснення, суб'єкта контролю), кожній його формі властиві свої методи. Вибір тих чи інших прийомів залежить від конкретних завдань, поставлених перед суб'єктом контролю, його функцій і повноважень. Методи податкового контролю можна класифікувати в такий спосіб:

— застосування заходів впливу до суб'єктів податкових відносин, які поділяються, в свою чергу, на методи переконання і примусу або на прямі (адміністративні) і непрямі (економічні) методи;

— здійснення окремих контрольних дій (методи процедурного характеру);

— організація контрольної роботи.

Найважливішою організаційною ланкою, що реалізує функції податкового контролю, є податкові інспекції. Саме вони здійснюють переважну більшість заходів та контрольних дій. До повноважень центрального податкового органу належить контроль за правильністю і законністю діяльності всіх органів державної податкової служби при виконанні ними контрольних дій.

Податковий контроль, як і інші види державного контролю, здійснюється згідно з законодавством. До законодавчих актів, що регулюють здійснення податкового контролю, слід, в першу чергу, віднести Закони України «Про систему оподатковування», «Про державну податкову службу в Україні», «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», «Про міліцію», «Про державний бюджет України (на відповідні роки)», закони про окремі види податків, Бюджетний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний і Кримінально-процесуальний кодекси і т. ін.

Незважаючи на те, що майже щорічно податкові закони суттєво коригуються і законодавці одну за одною закривають податкові лазівки, що виявляються податковим контролем, платники податків швидко знаходять нові. Ця закономірність є об'єктивною, оскільки фінансово-господарські зв'язки у своєму розвитку випереджають процес удосконалювання законодавства, що регламентує всі сфери розподільчих відносин, у тому числі і податкову. З позицій державної податкової політики життєво необхідно розкрити і зрозуміти саму суть податкових лазівок. При цьому варто врахувати, що загальний вплив податкового законодавства залежить як від спеціальних юридичних положень, так і від економічної, політичної та соціальної ситуації в країні.

Розділ 2. Організація податкового контролю та оцінка його ефективності

2.1 Особливості здійснення ефективного податкового контролю

Податковий контроль здійснюється посадовими особами органів податкової служби у таких основних формах:

— реєстрація й облік платників податків;

— облік податків та інших обов'язкових платежів;

— масово-роз'яснювальна робота і консультації платників;

— проведення податкових перевірок (камеральних і виїзних), в тому числі спільні перевірки, що здійснюються декількома державними контролюючими органами;

— аналіз фінансової звітності платників податків та інформації, отриманої з інших джерел;

— одержання пояснень від платників податків та інших осіб;

— огляд приміщень і територій, які використовуються для одержання доходу (прибутку);

— обмін інформацією з іншими державними органами, її аналіз, а також координація дій з такими органами в області контролю.

Як бачимо з наведеного переліку, весь набір контрольних дій орієнтовано на забезпечення повного збирання податків і зборів, оскільки виконання кожним платником своїх податкових зобов'язань — необхідна і достатня умова виконання державного бюджету (у випадку реальної обґрунтованості останнього).

Усі перераховані вище контрольні дії активно застосовуються на практиці, однак ефективність їхнього використання ще не досягла оптимального рівня. Вимагають удосконалювання як організація і методи контролю, так і законодавча база.

В цілому, ефективність податкового контролю багато в чому залежить від методичної якості податкових законів. Чим складніше, заплутаніше, суперечливіше буде податкове законодавство, тим важче здійснювати податковий контроль. У цьому плані прийняття законів прямої дії повинне сприяти підвищенню ефективності податкового контролю.

Для оцінки організації контрольної роботи податкового органу на практиці звичайно використовуються такі показники як кількість документальних перевірок організацій чи фізичних осіб (усього і на одного середньооблікового працівника), сума донарахованих податків і штрафних санкцій (усього і до обсягу податків, що надійшли у цілому по інспекції), відсоток стягнених платежів до загальної суми донарахувань тощо. Порівняння податкових служб за цими показниками дозволяє акцентувати увагу на недоліках у контрольній роботі і розробляти заходи щодо їх усунення. Однак, існуючу систему показників оцінки ефективності контрольної роботи ще не можна визнати цілком сформованою й оптимальною. Якість податкового контролю повинна визначатися також такими характеристиками як вірогідність результатів перевірок, повнота охоплення, обсяг і періодичність контрольних дій та ін.

Якість контролю багато в чому залежить від використовуваних методів здійснення контрольних дій, їх адекватності реаліям і масштабам контрольованого поля, технічного оснащення податкових служб, їхньої інформаційної забезпеченості. Важливу роль відіграє також організаційна структура контролюючих органів, яка повинна відповідати сучасним завданням.

Ефективність системи податкового контролю в остаточному підсумку визначається ступенем збирання податків або величиною податкової недоїмки та динамікою її зміни (зниженням останнього показника як в абсолютному, так і відносному вираженні).

Очевидно, що забезпечити абсолютну повноту охоплення при здійсненні виїзних перевірок не в змозі жодна податкова служба у світі, яким би численним не був її штат. Та це і не доцільно з причини надзвичайно великої собівартості заходів такого масштабу. Отже, постає завдання організації роботи з добору платників податків для перевірок. При цьому доцільно застосовувати сучасні методи, включаючи економіко-математичні з використанням новітньої обчислювальної техніки, що може істотно підвищити результативність такої роботи. Як приклад можна навести методику оптимізації податкового контролю, що базується на ідеї нейромережевої класифікації і сучасних інформаційних технологіях. Вона дозволяє виявити потенційних порушників податкового законодавства (приховування об'єктів оподатковування, заниження фінансових результатів тощо) і, таким чином, охопити виїзними перевірками найбільшу кількість порушників, досягаючи при цьому високої якості контролю.

Система податкового контролю є такою, що динамічно розвивається та адаптується до реалій економічного життя. Так, внаслідок запровадження у господарську практику нових організаційних утворень (ФПГ, холдинги, асоціації, корпорації, для яких характерна складна оргструктура з великою кількістю утворень, що відгалужуються від головної компанії) виникла необхідність відповідних перетворень у системі податкових органів, створенні нових методичних рекомендацій по контролю.

Розглядаючи питання податкового контролю, варто пам'ятати про те, що одна з головних вимог його здійснення випливає з відомого ще з давнини принципу оподатковування — контроль повинен приносити значно більше коштів, ніж витрачається на його проведення (принцип дешевизни та ефективності податкової системи). На жаль, сучасна практика здійснення податкового контролю ще не повною мірою підтверджує цю вимогу. Заходи суто адміністративного впливу на якісні і кількісні параметри податкових відносин здатні дати лише короткочасний результат відносно збільшення податкових зборів. Загалом вони, як правило, провокують ухилення від оподатковування, відтік капіталів за кордон на шкоду вітчизняній економіці.

2.2 Організація та методи податкового контролю в системі справляння податків

Визначення організаційно-правових засад податкового контролю в Україні органічно випливає із самого поняття податкового контролю як системи дій та заходів у загальній системі управління фінансами. Аналіз питомої ваги надходжень у Зведеному бюджеті України, які контролювалися податковою службою у 1996–2008 роках, показав, що цей показник у середньому становив 71,5%.

Дослідженням встановлено, що відсутність в Україні спеціального закону, яким би регулювались загальні системні правовідносини з податкового контролю, негативно впливає на його ефективність. У Законі „Про державну податкову службу в Україні”, у складі завдань органів ДПС, не враховано: завдання з організації роботи адміністрації та її підрозділів у сфері податкового контролю; завдання, пов'язані з реалізацією профілактичної й аналітичної функцій податкового контролю, що негативно впливає на обґрунтованість планування податкових надходжень і повноту їх надходження до бюджету. Зазначене демонструє аналіз даних щодо структури кадрового забезпечення: у складі ДПС переважають фахівці, діяльність яких спрямована на виконання суто фіскальних функцій: документальними перевірками і валютним контролем займались у середньому 25% від загальної кількості працюючих; адмініструванням податків – близько 19%.; правоохоронною діяльністю у середньому – 20%; 8% – обліком і звітністю і тільки близько 4% – економічним аналізом, масово-роз’яснювальною роботою і модернізацією ДПС.

Вважаємо, що норма закону про відшкодування збитків, завданих неправомірними діями посадових осіб органів державної податкової служби, за рахунок державного бюджету, є неконституційною. Неправомірні дії конкретних осіб не повинні покриватися за рахунок суспільства.

Аналіз наукової думки показав, що серед науковців відсутня єдність щодо питання класифікації як фінансового контролю взагалі, так і одного з його напрямів – податкового. Наявність плутанини між видами, формами і, навіть, методами за одними і тими ж ознаками закономірна, адже жодним нормативно-правовим актом в Україні не визначено види, форми податкового контролю та методи його здійснення.

Усі форми податкового контролю знаходяться у нерозривній єдності і взаємозв’язку як між собою, так і з методологією, за допомогою якої вони реалізуються. Тому, особливе місце у класифікації податкового контролю повинні займати методи. Кожному виду контролю (залежно від часу здійснення, суб’єкта й об’єкта контролю, контрольних дій), кожній його формі властиві свої методи. Вибір тих чи тих методів і прийомів залежить від конкретних завдань, поставлених перед суб’єктом контролю, його функцій та повноважень. Методи податкового контролю як системного поняття можна поділити на загальнонаукові та спеціальні.

Практика податкового контролю в Україні показує, що державною податковою службою термін „ухиляння” від сплати податків використовується за обома шляхами – і легальним, використовуючи недосконалість (протиріччя, „лазівки”) чинного законодавства, і нелегальним – з порушенням норм законодавства. Однак, спираючись на податкове законодавство України та на конституційний обов'язок сплачувати податки та збори у порядку і розмірах, встановлених законом, такий підхід є неправильним. Незважаючи на спільні передумови використання несплачених сум, ухиляння від сплати податків і уникнення податкових зобов'язань є різними по суті.

Якість податкового контролю повинна визначатися насамперед не кількісними показниками, а документальною та нормативною обґрунтованістю результатів перевірок (донарахувань певних видів податків), повнотою охоплення, застосуванням тільки тих методик, які мають юридичну силу, обсягом і періодичністю контрольних дій та ін. На нашу думку, в перспективі якраз зменшення донарахувань за актами перевірок буде визначальним для оцінювання ступеня ефективності податкового контролю, а запорукою цьому буде реалізація його профілактичної функції та чітке податкове законодавство. На сьогодні, враховуючи головну мету податкового контролю – наповненням бюджетів усіх рівнів і державних цільових фондів, яка відповідає завданням економічної й соціальної політики держави, для оцінки його ефективності доцільно використовувати такі показники:

1) коефіцієнт виконання запланованих податкових надходжень(Кз), який розраховується як відношення фактичних податкових надходжень (ПНф) до планових (ПНПЛ), позитивним є значення коефіцієнта, що дорівнює або більше 1 за умови науково обґрунтованого планування податкових надходжень;

2) коефіцієнт своєчасності надходжень платежів у бюджет (Ксн).Він розраховується, як відношення платежів, які вчасно, у запланований звітний період надійшли в бюджет до нарахованих за звітний період податкових платежів.

3) загальний коефіцієнт ефективності податкового контролю(Кеф) можливо визначати, якщо умовно прийняти суми донарахувань за результатами контролю (податкові повідомлення-рішення) у відповідному звітному періоді за 1, тоді у разі фактичного надходження до бюджету всієї донарахованої суми податковий контроль є ефективним, менше 1 – неефективним.

Відносно сум донарахованих податків і штрафів, рекомендовано, що врахуванню у складі податкової заборгованості повинні підлягають тільки ті донараховані суми за актами перевірок, які дійсно встановленні з порушенням законодавства і не оскаржуються платником податків у встановленому законом порядку.

Розділ 3. Проведення податкового контролю в галузях економіки

У податкових органах функції з проведення податкового контролю в галузях економіки покладено на підрозділи економічного аналізу, при здійсненні податкової перевірки — на управління аудиту юридичних осіб. На найвищому рівні податкової служби для ефективного проведення даного виду контролю в структурі департаменту діє структурна одиниця, яка займається галузевим податковим контролем. Проте на обласному та на рівні податкових інспекцій сектори, які займалися б тільки проведенням аналізу та контролю в даній сфері, не діють. Податковий контроль галузей економіки повинен включати такі елементи:

1) проведення кількісного та якісного складу платників податків;

2) здійснення аналізу сплати податків і зборів;

3) контроль за величиною податкового боргу та переплат;

4) аналіз податкової звітності платників податків;

5) аналіз величини податкового навантаження;

6) аналіз пільг, отриманих підприємствами;

7) контроль за величиною донарахованих та сплачених сум підрозділами контрольно-перевірочної роботи.

Одним із елементів контролю галузей економіки є постійний моніторинг кількості зареєстрованих і закритих підприємств. Увага з боку податкових органів до новостворених підприємств в розрізі галузей економіки зумовлена значною кількістю господарських одиниць, які після реєстрації не сплачують загальнообов'язкові платежі, в тому числі й тих, які є представниками таких прибуткових галузей, як торгівля, надання послуг тощо.

Щодо кількості та динаміки закритих підприємств, то їх постійний аналіз необхідний для попередження дисбалансу у кількісному складі зареєстрованих і закритих підприємств, що може призвести до екстенсивного характеру розвитку певної галузі. При виявленні таких ознак необхідним є втручання місцевих органів влади. Для цього існують такі механізми:

- зменшення величини податкового тиску за місцевими податковими платежами шляхом збільшення кількості пільг і зменшення ставок податків і зборів, які закріплені за місцевими органами влади;

- надання субсидій і субвенцій для підтримання роботи галузі, у якій відбувається стагнація. Здійснення таких заходів спрямовано на середньо- та довгострокові перспективи, тому розраховувати ефект від даних заходів у короткостроковому періоді недоцільно.

Аналіз динаміки кількості підприємств, які зареєструвалися та закрилися в певній податковій інспекції в розрізі галузей економіки, необхідно здійснювати щомісяця. Це сприятиме більш ефективному прогнозу з урахуванням тенденцій реєстрації та закриття минулих років, навантаження на підрозділи обліку платників податків.

Для ефективного контролю за поточним станом справ у галузі необхідно проводити аналіз і розподіл підприємств залежно від станів, які присвоюються підприємству підрозділами податкових інспекцій. Варто зауважити, що в кожній податковій інспекції використовують розподіли підприємств за станами, проте одночасно розподіл у розрізі станів підприємств і галузей майже не проводиться. Показниками, які можуть свідчити про екстенсивний чи інтенсивний характер розвитку кожної окремої галузі, можуть бути такі коефіцієнти:

- коефіцієнт основного стану галузі (розраховується як відношення кількості підприємств зі станом «основний платник» до загальної кількості зареєстрованих підприємств);

- коефіцієнт дієвості галузі (розраховується як відношення кількості діючих підприємств до загальної кількості зареєстрованих підприємств);

- коефіцієнт ефективної кількості платників (розраховується як відношення кількості підприємств, які повинні сплачувати податки, до кількості діючих підприємств);

- коефіцієнт сплачуваності підприємствами галузі (обраховується як відношення кількості підприємств, які здійснили сплату, до кількості діючих підприємств).

Значення кожного з коефіцієнтів даної групи повинне наближатися до 1. Важливо також враховувати кумулятивний ефект перших двох оціночних показників, оскільки в базах даних податкових органів знаходяться підприємства, які вже закриті, а їх відображення зумовлене особливостями ведення обліку платників податків.

Проведення аналізу кількості підприємств, які надають послуги, та підприємств, які відносяться до сфери виробництва, є важливим елементом галузевого податкового контролю. Поділ підприємств на дві категорії закладено в структурі п'ятизначного коду КВЕД, тому проведення податкового контролю за основними пунктами не є складним.

Важливою умовою якісного проведення податкового контролю в галузях економіки є достовірне присвоєння та зміна коду КВЕД органами статистики з урахуванням діяльності підприємства. При реєстрації підприємства необхідно ввести обмеження на кількість видів економічної діяльності, якими одночасно може займатися господарюючий суб'єкт. Виходячи з реальних можливостей, новостворене підприємство може ефективно займатися лише 3—4 видами економічної діяльності.

Необхідно також слідкувати за переходом підприємств у інші галузі, в тому числі й логічно несумісні з попередньою. Досить часто підприємства-мінімізатори чи збиткові підприємства змінюють свій КВЕД для того, щоб уникнути контролю податкових органів. Так, підприємства гуртової чи роздрібної торгівлі з точки зору податкових органів не можуть значний період часу знаходитись у стані збитковості, тому упродовж місяця КВЕД змінюється на такий, що відповідає виробничій специфіці. Це призводить до зниження інтенсивності податкового контролю. Почастішали також випадки, коли основний вид діяльності за КВЕД змінюється на такий, що найбільше задовольняє порівняння показників із середньогалузевими значеннями для того, щоб приховати невідповідність власних показників і таким чином уникнути запитань з боку податкових органів.

Окремим напрямком податкового контролю в галузях економіки є контроль за обсягами сплати основних податків і зборів та величиною податкового боргу й переплат. Основними аналітичними таблицями, які доцільно використовувати для проведення податкового контролю, є:

1.Розподіл кількості підприємств, що мали сплату, а також розподіл сум задекларованих обсягів продажу, сум сплати до Державного та місцевого бюджетів України в розрізі галузей. Необхідною умовою даного розподілу має стати також й порівняння сплати з відповідним періодом минулого року.

2.Розподіл кількості та сум за підприємствами, які збільшують (зменшують) сплату податків і зборів (типова форма представлена у табл. 3).

3.Розподіл кількості та сум за підприємствами, які збільшують обсяги продажів та зменшують сплату до Державного бюджету України у розрізі окремих податків.

4.Розподіл кількості боржників і сум податкового боргу.

5.Розподіл кількості підприємств, які мали переплати, та сум переплат.

6.Аналіз кількості боржників та сум податкового боргу юридичних осіб, які зменшили (збільшили) суми податкового боргу порівняно з початком року та відповідним періодом минулого року.

7.Аналіз кількості суб'єктів господарської діяльності та сум переплат за юридичними особами, які зменшили (збільшили) суми податкового боргу порівняно з початком року та відповідним періодом минулого року.

Сучасний стан взаємодії податкових органів з іншими органами державної влади з питань податкового контролю перебуває на етапі становлення та вдосконалення. Більш тісна взаємодія податкових органів з іншими органами державної влади допоможе значно покращити якість контролю за процесом оподаткування, в т.ч. і в галузях економіки. Так, у розвинених країнах одним із прийомів проведення податкового контролю є порівняння інформації підприємства, яка надається ним до різних органів влади. Якщо підприємство використовує тіньові схеми у своїй діяльності, похибка в отриманих даних буде значною. При проведенні такого порівняння в розрізі галузей можна виявити найбільші розбіжності й лише після цього виявляти причини розбіжностей, здійснювати контрольно-перевірочні дії та донараховувати податки і платежі.

Отримання основних макроекономічних показників галузі із зовнішніх джерел дасть змогу оцінити адекватність/неадекватність приросту надходжень податків до бюджетів усіх рівнів порівняно з приростом/спадом інших показників діяльності підприємства. Крім того, це дозволить отримати середньогалузеві показники структури активів і пасивів, обсягів продажу, рівня собівартості для того, щоб у подальшому порівняти їх із даними конкретного підприємства та оцінити ризик виявлення податкових порушень.

ВИСНОВКИ

Таким чином, підвищення ефективності проведення податкового контролю вимагає зростання якості аналітичної роботи. Йдеться про важливість:

- розробки чітких методичних рекомендацій щодо проведення податкового контролю в галузях економіки для працівників податкових органів із визначенням методів і принципів проведення основних аналітичних процедур, які важливо здійснювати;

- розробки спеціального програмного забезпечення, яке дозволить автоматизувати аналітичні процедури проведення економічного аналізу в даній сфері та адаптувати його до існуючих автоматизованих робочих місць і баз даних, якими користуються працівники податкових органів;

- розширення аналітичних підрозділів податкових органів або зменшити на них навантаження шляхом ліквідації контролю, який не має змістового навантаження та не впливає на ефективність процесу оподаткування;

- активізації роботи науково-дослідних інститутів для проведення системного аналізу діяльності галузей економіки з точки зору оподаткування та формулювання ними кількісних і якісних параметрів функціонування певної галузі;

- покращення взаємодії структурних підрозділів податкової служби, ліквідація та розробка шляхів усунення суперечностей у сфері проведення податкового контролю в галузях економіки;

- розробки найбільш доцільної схеми проведення податкового аудиту з урахуванням галузевих особливостей, які необхідно враховувати на кожному етапі його проведення;

- покращення взаємодії між органами державної влади та створення єдиної циклічної системи інформації.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Генералова Ю.В. Методологія дослідження тенденцій економічного зростання // Актуальні проблеми економіки.- 2006.— №1. — С. З—10.

2. Кондукова Е. Теоретичні аспекти організації податкового контролю в галузях економіки // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право).- 2004.- №4. - С. 151-161.

3. Лугінін О.Є., Білоусова С.В. Статистика: Підручник. — К.: Центр навчальної літератури, 2005. - 580 с.

4. Онищенко В.А. Податковий контроль (основи організації). — К.: Ірпінь, 2003. — 432 с.

5. Панура Ю.В. Особливості податкового контролю в торгівлі //Актуальні проблеми еконо-міки.- 2006.- №7. - С. 153-157.

6. Податковий аудит: Навч. посібник/ За ред. В.А. Онищенка, А.О. Чугаева. — Ірпінь: Акаде¬мія ДПС України, 2003. - 398 с.

7. Сичевський М., Дейнеко Л. Оптимізація оподаткування підприємств харчової промисло-вості // Збірник наукових праць Академії ДПС України.- 2002.- №4. - С. 427—429.

8. Хмільовська К.В. Організаційні засади податкового контролю // Фінанси України.- 2003,- №6. - С. 50-56.

9. Чередніченко А.П. Податковий контроль в умовах трансформаційної економіки України: Монографія. – К.: ТОВ „Видавництво „Аспект-Поліграф”, 2005. – 204 с.

10. Чередніченко А.П. Актуальні проблеми та головні завдання реформування ДПС України // Фінанси України. - 2006. - №2. с. 113-121

11. Чередніченко А.П. Податковий облік витрат, пов'язаних з розвідкою (дорозвідкою) та облаштуванням нафтових та газових родовищ // Економіка: проблеми теорії та практики. ДНУ. Збірник наукових праць. Випуск 203. т.2., с. 405-410.

12. Чередніченко А.П. Роль податків у державному регулюванні економікою країни // Економіка: проблеми теорії та практики. ДНУ. Збірник наукових праць. Випуск 202. т.4, с. 880-887.

13. Чередніченко А.П. Характеристика системи податкового контролю в Україні // Економіка: проблеми теорії та практики. ДНУ. Збірник наукових праць. Випуск 207. т. 3, с.898 - 904