Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации
3. Повышение прозрачности
межбюджетных трансфертов на основе публичного раскрытия информации о финансах
каждого уровня управления - от федерального до муниципального. Предполагается
радикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами и
эффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящее
время контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными)
органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуется
внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна и
организация соответствующих независимых аудиторских фирм.
Реализация сформулированных в
Концепции задач предполагает радикальное совершенствование методологической
деятельности и форм оказания консультационных услуг службами Министерства
финансов РФ местным финансовым органам.
В перспективе важнейшим фактором
совершенствования межбюджетных отношений должна стать оптимизация доли
федерального центра и регионов в объеме ВВП. Нельзя считать нормальным, что
лишь 20 регионов не нуждаются в финансовой помощи федерального центра, а
остальные 68 выступают в роли просителей, поскольку за федеральным центром
закреплено около 65% налоговых поступлений. В такой ситуации неизбежно
недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, сеть учреждений
которых находится в основном в регионах.
Нерешенной проблемой межбюджетных
отношений являются отношения по поводу потоков бюджетных средств из
федерального бюджета в бюджеты СНГ и Союзного государства.
Решение многих первоочередных
задач бюджетной политики в значительной степени зависит от модернизации
межбюджетных отношений, которые призваны стимулировать региональные органы
власти и органы местного самоуправления к повышению доходности территорий,
более рациональному использованию бюджетных средств.
Согласно концепции
федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", проводимые изменения
территориальных основ местного самоуправления направлены на обеспечение
эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов
местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. В этой
связи изменились и требования к системе межбюджетных отношений, которые можно
обозначить следующим образом: формирование двух уровней местных бюджетов (районного
и поселенческого); определение перечня собственных полномочий органов власти; введение
субвенций на делегирование государственных полномочий; долгосрочное закрепление
доходов за бюджетами всех уровней; использование принципа объективности при
выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов; введение
"отрицательных трансфертов"; установление института временной
финансовой администрации.
К основным
инструментам межбюджетного регулирования относятся:
установление нормативов
отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет
(бюджет субъекта РФ или муниципального района);
дотации местным бюджетам на
выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и
другая финансовая помощь;
субвенции из бюджетов наиболее
обеспеченных доходами муниципальных образований в вышестоящие бюджеты ("отрицательные
трансферты").
Среди основных мер по повышению
эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными
финансами можно выделить следующие: совершенствование системы формирования и
распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и иных видов
финансовой помощи; развитие мониторинга и контроля реализации федеральных
полномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти; повышение
значения стимулирующих видов финансовой помощи; предупреждение и ликвидация
последствий чрезвычайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетных расходов; повышение
результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного
планирования; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; расширение
аудита сектора государственного управления на региональном и муниципальном
уровнях; совершенствование законодательства субъектов Федерации и др.
Проводимая реформа местного
самоуправления является одной из самых кардинальных за последнее время. Тем не
менее, предстоит решить еще ряд серьезных проблем в направлении
совершенствования межбюджетных отношений и повышении качества и эффективности
управления региональными и муниципальными финансами.
1.
Александров, И.М. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учебник
/ И.М. Александров. - М.: Дашков и К, 2008. - 486 с.
2.
Богов, Х.М. Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического
роста [Текст] / Х.М. Богов // Финансы и кредит. - 2007. - № 28. - С.2-10.
3.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20 февраля 2007 г).
Особенности применения при формировании бюджетов на 2006-2008 гг. [Текст]. -
Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. - 240 с.
4.
Бюджетная система России [Текст]: учебник / под ред.Г.Б. Поляка. - М.: Финансы
и статистика, 2009. - 540 с.
5.
Бюджетная система РФ [Текст]: учебник / О.В. Врублевская [и др.] ; под
ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Юрайт-Издат, 2008. - 838 с.
6.
Бюджетная система субъектов Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие
/ В.Ю. Наливайский, Н.К. Дворецкова, В.Ф. Костюченко [и др.]. - Ростов н/Д.: РГЭА,
2008.
7.
Вышегородцев, М.М. Управление бюджетом [Текст]: курс лекций / М.М. Вышегородцев.
- М.: Дело и сервис, 2007.
8.
Гвоздикова, А.В. Основные направления бюджетно-налоговой политики в
период реформирования бюджетного процесса в РФ [Текст] / А.В. Гвоздикова, Е.Г. Данченко
// Тенденции развития финансово-кредитного механизма в Российской Федерации: материалы
Юбилейной межвуз. науч.-практ. конференции; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и
сервиса. - Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2009. - С.17-19.
9.
Гвоздикова, А.В. Оценка и перспективы развития системы местного
налогообложения в России [Текст]: монография / А.В. Гвоздикова; Южно-Рос. гос. ун-т
экономики и сервиса. - Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2007. - 136 с.: ил.
10.
Годин, А.М. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учебник / А.М.
Годин, Н.С. Максимова, И.В. Подпорина. - М.: Дашков и К, 2008. - 568 с.
11.
Данченко, Е.Г. Налоговая составляющая бюджетов разных уровней [Текст] /
Е.Г. Данченко, А.В. Гвоздикова // Тенденции развития финансово-кредитного
механизма в Российской Федерации: материалы Юбилейной межвуз. науч.-практ. конференции;
Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. - Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2009. - С.32-34.
12.
Данченко, Е.Г. Некоторые аспекты новых межбюджетных отношений [Текст] /
Е.Г. Данченко // Вестник гуманитарного института: науч. журнал. - 2008. - С.30-32.
13.
Данченко, Е.Г. Проблемы реализации принципов функционирования бюджетной
системы Российской Федерации [Текст] / Е.Г. Данченко // Тенденции развития
финансово-кредитного механизма в Российской Федерации: сб. науч. трудов; Южно-Рос.
гос. ун-т экономики и сервиса. - Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2007. - С.48-50.
14.
Данченко, Е.Г. Развитие межбюджетных отношений на субфедеральном уровне
[Текст] / Е.Г. Данченко // Тенденции развития финансово-кредитного механизма в
Российской Федерации: сб. науч. трудов; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса.
- Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. - С.33-34.
15.
Данченко, Е.Г. Формирование местных бюджетов в Российской Федерации [Текст]:
монография / Е.Г. Данченко; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. - Шахты: Изд-во
ЮРГУЭС, 2008. - 103 с.: ил.
16.
Данченко, Е.Г. Формирование местных бюджетов в условиях развития
бюджетного федерализма / Е.Г. Данченко // Тенденции развития
финансово-кредитного механизма в Российской Федерации: сб. науч. трудов; Южно-Рос.
гос. ун-т экономики и сервиса. - Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2009. - С.24.
17.
Иванова, О.Б. Совершенствование межбюджетных отношений в условиях
становления бюджетного федерализма [Текст]: науч.-практ. пособие / О.Б. Иванова,
Л.В. Богославцева, Ю.Д. Джамурзаев. - Ростов н/Д., 2007.
18.
Игудин, А.Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных
отношениях [Текст] / А.Г. Игудин // Финансы. - 2008. - № 2.
20.
Ковалева, Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации [Текст]:
учеб. пособие / Т.М. Ковалева, С.В. Барулин. - М.: КНОРУС, 2008. - 208 с.
21.
Костюченко, В.Ф. Реализация принципов межбюджетных отношений
региональными органами федерального казначейства [Текст] / В.Ф. Костюченко, Н.В.
Лазарева // Финансы. - 2009. - № 11.
22.
Лавров, А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах
Российской Федерации [Текст] / А.М. Лавров // Финансы. - 2007. - № 9. - С.3-8.
23.
Лексин, В. Стереотипы и реалии бюджетного федерализма [Текст] / В. Лексин,
А. Швецов // Вопросы экономики. - 2009. - № 1.
24.
Россинская, М.В. Финансово-кредитный механизм рационального
природопользования [Текст]: монография / М.В. Россинская, Е.Г. Дан-ченко, Н.В. Адамова;
Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. - Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. - 64 с.:
ил.
25.
Сажина, М.А. Бюджетная политика государства [Текст] / М.А. Сажина // Финансы
и кредит. - 2008. - 27. - С.2-12.
26.
Селезнев, А.З. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие
/ А.З. Селезнев; под ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магистр, 2007. - 383 с.
27.
Сомоев, Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в
Российской Федерации [Текст] / Р.Г. Сомоев. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009.
Динамика основных показателей
бюджетной системы в 2000-2007 гг.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Расширенный бюджет
Доходы
2 727 001
3 349 983
4 021 786
4 836 536
6 301 163
8 579 637
10 625 812
13 250 675
Расходы
2 498 587
3 067 926
3 917 694
4 592 236
5 470 889
6 820 645
8 375 228
11 245 768
Баланс
228 414
282 057
104 092
244 300
830 275
1 758 992
2 250 584
2 004 907
Консолидированный бюджет
Доходы
2 091 448
2 683 673
3 519 228
4 138 750
5 430 766
7 611 586
9 459 570
11 763 256
Расходы
1 976 934
2 419 350
3 422 320
3 967 233
4 669 548
5 941 380
7 357 888
9 928 930
Баланс
114 514
264 323
96 908
171 517
761 218
1 670 207
2 101 681
1 834 326
Первичный баланс
391 229
508 755
340 635
412 331
970 895
1 909 480
2 304 235
2 009 526
Федеральный бюджет
Доходы
1 132 100
1 593 978
2 204 728
2 586 191
3 428 873
5 125 093
6 278 888
7 779 104
Расходы
1 029 200
1 321 903
2 012 151
2 358 546
2 698 867
3 512 183
4 284 803
5 983 036
Баланс
102 900
272 075
192 575
227 645
730 006
1 612 910
1 994 085
1 796 069
Первичный баланс
0
503 180
422 242
448 534
934 736
1 821 277
2 162 233
1 939 154
Консолидированные бюджеты регионов
Доходы
1 065 857
1 322 401
1 633 648
1 930 423
2 403 158
2 997 559
3 797 334
4 841 785
Расходы
1 330 153
1 330 153
1 687 140
1 984 252
2 371 947
2 940 427
3 657 755
4 803 308
Баланс
-264 296
-7 752
-53 493
-53 830
31 211
57 132
139 579
38 478
Внебюджетные фонды
Доходы
785 112
832 259
1 060 914
1 256 474
1 374 784
1 799 514
2 321 624
2 714 151
Расходы
665 881
820 920
1 057 352
1 183 691
1 305 727
1 712 274
2 205 194
2 543 859
Баланс
119 231
11 339
3 562
72 783
69 057
87 240
116 430
170 292
ВВП
7 302
9 039
10 863
13 285
17 048
21 625
26 781
32 987
% ВВП
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Расширенный бюджет
Доходы
37,3%
37,1%
37,0%
36,4%
37,0%
39,7%
39,7%
40,2%
Расходы
34,2%
33,9%
36,1%
34,6%
32,1%
31,5%
31,3%
34,1%
Баланс
3,1%
3,1%
1,0%
1,8%
4,9%
8,1%
8,4%
6,1%
Консолидированный бюджет
Доходы
28,6%
29,7%
32,4%
31,2%
31,9%
35,2%
35,3%
35,7%
Расходы
27,1%
26,8%
31,5%
29,9%
27,4%
27,5%
27,5%
30,1%
Баланс
1,6%
2,9%
0,9%
1,3%
4,5%
7,7%
7,8%
5,6%
Первичный баланс
5,4%
5,6%
3,1%
3,1%
5,7%
8,8%
8,6%
6,1%
Федеральный бюджет
Доходы
15,5%
17,6%
20,3%
19,5%
20,1%
23,7%
23,4%
23,6%
Расходы
14,1%
14,6%
18,5%
17,8%
15,8%
16,2%
16,0%
18,1%
Баланс
1,4%
3,0%
1,8%
1,7%
4,3%
7,5%
7,4%
5,4%
Первичный баланс
0,0%
5,6%
3,9%
3,4%
5.5%
8,4%
8,1%
5,9%
Консолидированные бюджеты регионов
Доходы
14,6%
14,6%
15,0%
14,5%
14,1%
13,9%
14,2%
14,7%
Расходы
18,2%
14,7%
15,5%
14,9%
13,9%
13,6%
13,7%
14,6%
Баланс
-3,6%
-0,1%
-0,5%
-0,4%
0,2%
0,3%
0,5%
0,1%
Внебюджетные фонды
Доходы
10,8%
9,2%
9,8%
9,5%
8,1%
8,3%
8,7%
8,2%
Расходы
9,1%
9,1%
9,7%
8,9%
7,7%
7,9%
8,2%
7,7%
Баланс
1,6%
0,1%
0,0%
0,5%
0,4%
0,4%
0,4%
0,5%
Приложение 2
Классификация
исторических этапов развития межбюджетных отношений в России [17]
1 ЭТАП - до Революции 1917 г., развитие бюджетных отношений. Включает
три периода
1 период
До XVIII в. Зарождение бюджетных
отношений. Налоги поступают в казну со всей территории государства. Государственные
доходы не отделены от доходов государя. Нет единой системы финансовых органов.
2 период
XVIII в. Характеризуется двумя
петровскими финансовыми преобразованиями. С 1703 г. доходная часть бюджета
формируется за счет постоянных доходных источников, прежде всего, оброчных
сборов, что направлено на обеспечение устойчивости бюджета. С 1715 г. начинаются
изменения в управлении финансами. Формируются независимые самостоятельные
централизованные учреждения - коллегии.
3 период
Начало XIX в. до революции 1917 г. Учреждено
Министерство Финансов России, что свидетельствует о централизованном
управлении финансами. Россия в экономическом развитии отстает от мировых
стран. Первая мировая война приводит к росту расходов и бюджетному дефициту.
2 ЭТАП - с 1917 г. по 1990 г., советский этап развития
межбюджетных отношений.
В целом сохраняется преемственность централизованного управления
бюджетными отношениями. Можно выделить восемь периодов, обусловленных
проводимой Правительством финансовой политикой
1 период
1917-1920 гг. Национализация банков, предприятий. Организация
двухуровневой бюджетной системы: государственный и местные бюджеты. Значительная
подчиненность местных бюджетов государственному.
2 период
1921 г. политика военного коммунизма. Нарушение
товарно-денежного оборота, кризис финансовых отношений, по существу,
ликвидация доходной части бюджета, переход к единому общегосударственному
бюджету.
3 период
1921-1924 гг. Новая экономическая политика. В условиях бюджетного
дефицита и сметно-бюджетного финансирования промышленности для обслуживания
всего производственного потенциала не хватало сырьевых, топливных и
финансовых ресурсов. Осуществлен возврат к двухуровневой бюджетной системе,
разграничение доходов и расходов между бюджетами.
4 период
С середины 20-х гг. до налоговой реформы 1930 г. В результате
образования СССР организована трехуровневая бюджетная система.
До 1927 г. формировались ориентировочные бюджеты. Основной
способ регулирования межбюджетных отношений - отчисления от государственных
налогов и доходов. Для этого периода характерно интенсивное образование
местных бюджетов с тенденцией их децентрализации.
5 период
1930-1940 гг. Влияние налоговой реформы 1930 г. на укрепление
доходов местных бюджетов. Изменяется состав регулирующих доходов. Субвенции
отменены, так как они не отвечают требованиям плановой экономики. С 1938 г. местные
бюджеты утверждаются в составе государственного бюджета.
6 период
1941-1945 гг. Великая отечественная война. Все бюджетные
средства используются согласно военному времени. Осуществляется их
централизованное формирование и распределение.
7 период
1945-1965 гг. Восстановление бюджетных отношений. Самостоятельность
местных бюджетов отсутствует, взаимоотношения с центром строятся на
индивидуальной основе. Отсутствует долговременная бюджетная политика.
8 период
1965-1990 гг. Проводится политика самостоятельности регионов, но
межбюджетные отношения по существу не менялись и носили централизованный
характер.
3 ЭТАП - с 1990 г. по настоящее время, становление и развитие
бюджетного федерализма. Включает два периода.
1 период
1990-1994 гг. Переходный период. Распад СССР. Формирование
звеньев бюджетной системы России. Формирование доходов бюджетов на основании
налоговых законов. Новые теоретические разработки в области совершенствования
межбюджетных отношений на принципах федерализма.
2 период
С 1994 г. по настоящее время. Развитие бюджетного федерализма.
Приложение 3
Формы, используемые
в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации [32]
Характеристика
Фонд финансовой поддержки
регионов
Фонд компенсаций
Фонд
софинансирования
социальных расходов
Фонд регионального развития
Фонд реформирования региональных
и муниципальных
финансов
Бюджетные кредиты
Цель
Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам
Финансирование мандатов, гарантированных федеральными законами (социальные
пособия и льготы населению)
Финансирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной
сфере
Поддержка развития региональной инфраструктуры
Содействие проведению бюджетных реформ
Решение финансовых проблем
Принцип распределения
С учетом оценки налогового потенциала и нормативных расходов
На основе численности лиц, имеющих право на получение социальной
помощи (льгот)
На основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с
оценкой хода реформ)
На основе конкурсного отбора инвестиционных проектов
Конкурс программ реформирования финансов с учетом результатов их
проведения
По проектам
Тип финансовой помощи
Дотации (с выделением средств с особыми условиями перечисления и
(или) использования)
Субвенция на финансирование федеральных обязательств
Субсидия (долевая) на определенную функциональную статью
расходов (отрасль)
Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных
проектов и программ
Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов
Кредиты (возвратность, платность)
Условия предоставления
Для высокодотационных регионов - кассовое обслуживание бюджетов
Федеральным Казначейством
Целевое использование средств
Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ
реформ
Софинансирование
Реализация программы реформ
Отсутствие просроченной задолженности по кредитам
Время введения
в действие
С 1994 г.
С 2001 г.
2003-2004 гг.
С 2000 г. Новый механизм введен в 2002-2004 гг.
С 2005 г. Фонд ориентирован также на муниципальный уровень
С 2001 г., с 2005 г. в конкурсах участвуют муниципальные
образования
С 90-х гг.
Приложение 4
Дифференциация социально-экономического
положения регионов России [26]
Субъекты РФ
Год
ВРП (с учетом уровня покупательной
способности)
на душу
населения,
тыс. руб.
Объем
внешне-торгового
оборота
на душу
населения,
тыс. долл. США
Финансовая
обеспеченность
региона
(с учетом
уровня покупательной
способности) на душу
населения,
тыс. руб.
Объем
инвестиций
в основной
капитал
на душу
населения,
тыс. руб.
Доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых
в экономике,
% к общей численности занятых
в экономике
Основные
фонды отраслей экономики
(по полной балансовой стоимости, с учетом степени удорожания
капитальных затрат) на душу населения, тыс. руб.
Уровень регистрируемой безработицы,% к экономически активному
населению
Обеспеченность местами детей, находящимися в дошкольных
учреждениях, детей дошкольного возраста на 100 мест
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Регионы с высоким уровнем социально-экономического развития
Москва
2004
194,79
7,83
26,65
30,57
30,26
407,89
0,8
70,4
2006
268, 19
4,22
34,17
22,76
31,78
514,60
0,64
69,0
Смоленская обл.
2004
65,48
0,72
10,74
10,04
4,79
195,28
0,9
73,0
2006
90,34
1,21
14,63
10,48
5,17
199,64
0,97
73,0
Регионы с уровнем социально-экономического развития выше
среднего
Свердловская обл.
2004
88,05
1,41
12,41
11,77
11,04
237,06
2,00
80,0
2006
132,86
1,65
18,14
17,52
11.17
352,84
1,92
77,0
Челябинская обл.
2004
91,55
1,66
13,77
10,59
8,83
236,87
2,4
73,0
2006
135,56
2,4
19,71
14,63
10,03
329,32
1,79
71,0
Регионы со средним уровнем социально-экономического развития
Оренбургская обл.
2004
86,36
1,04
13,07
9,66
11,81
151,00
0,8
70,5
2006
114,46
1,15
16,57
13,74
11,8
163,64
1,11
70,5
Ростовская обл.
2004
61,4
0,74
9,58
7,69
9.29
111,26
1,7
63,0
2006
86,45
0,93
13,16
10,84
9,48
131,03
2,08
63,0
Регионы с уровнем социально-экономического развития ниже
среднего
Архангельская обл.
2004
68,02
0,75
12,72
6,05
5,3
155,41
2,6
78,5
2006
85,75
0,66
15,27
8,26
5,41
239,3
3,11
79,5
Кировская обл.
2004
55,8
0,28
10,78
6,33
8,25
168,03
3,7
74,2
2006
71,15
0,31
13,16
8,95
9,36
167,5
3,23
73,7
Регионы с низким уровнем социально-экономического развития
Владимирская обл.
2004
58,89
0,28
10,48
8,02
7,86
187,86
2,4
96,0
2006
75,45
0,33
1,34
10,8
262,95
262,95
2,58
98,0
Эвенский
автономный округ
2004
64,45
0
155,95
24,84
2,11
58,79
5,1
85,0
2006
78,58
0
195,63
44,8
2,0
159,18
5,26
100,0
Регионы с крайне низким уровнем социально-экономического
развития
Чеченская Республика
2004
11,59
н. д.
35,81
3,13
6,21
50,64
62,0
3,5
2006
35,8
н. д.
91,68
22,72
6,83
86,96
60,49
3,5
Примечания:
1. ВРП - валовой региональный продукт.
2. По приведенным регионам даны максимальные и минимальные
значения.