Франція – велика європейська держава зі специфічною структурою влади – стала певним «донором» своєї системи влади для її впровадження у країнах посттоталітарного світу. Україна не стала винятком. Українська модель влади – всенародно обраний, з великими повноваженнями Президент; уряд, на чолі якого стоїть прем’єр, котрий призначається Президентом за згодою парламенту; місцеві державні адміністрації на районному та обласному рівнях та місцеве самоврядування на рівні територіальних громад – є дуже подібною до французької. Місцеве самоврядування в Україні розвивається також досить подібними шляхами, щоправда, зі своєю українською пострадянською специфікою.

1. Конституційні засади місцевого самоврядування у Франції. Законодавство про місцеве самоврядування

Сьогодні Франція серед більшості демократичних країн Європи є найбільш централізованою державою. Саме тут досить стійкі традиції міцної держави влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та областей. Конституція Франції 1958 року, яка діє донині, досить скупо говорить про права місцевого самоврядування. Це розділ 11 «Про місцеві колективи», хоча в цьому розділі лише стаття 72 присвячена місцевим колективам.

«Стаття 72. Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Всі інші місцеві колективи утворюються законом.

Ці колективи вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Представники Уряду в департаментах і територіях відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів.»

Крім цього, стаття 34 французької Конституції проголошує: «Закон визначає основні принципи вільного управління місцевих адміністративних одиниць; їх компетенцію і розмір податків.»

Складний процес децентралізації, що розпочався в 1982 році, досить помірно прогресує і поступово зводить нанівець унітаристські традиції, тим паче, що глибока інтеграція в Європі також сприяє широкій децентралізації.

Закони 1982-1983 років, які сформували новий кодекс Франції, ввели принаймні три найбільш важливі нововведення, що різко підняли статус органів місцевого самоврядування:

було встановлено одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави, стосовно рішень всіх місцевих органів, але вже не на предмет доцільності, а лише на предмет законності, причому із застосуванням судових процедур;

префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради;

принципово змінився статус округу, який до 1982 року був лише громадським утворенням. Після реформи він також став управлятися виборним адміністративним органом.

Найважливішим у Законі № 82-213 від 2 березня 1982 року була норма статті 1, як можна вважати «пусковою кнопкою» процесу децентралізації: «Стаття 1. Комуни, департаменти, регіони є вільно керовані обраними радами. Закони визначатимуть розподіл компетенції між комунами, департаментами, регіонами і державною, а також розподіл народних коштів, що випливає з нових правил місцевої податкової системи та передання державних кредитів територіальним громадам; організацію регіонів, статутні гарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та регіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті».

Велика французька адміністративна реформа проводилася поетапно. Черговий етап реформи почався з нових законів від 7 січня 1983 року і 22 червня 1983 року. Цими законами визначався новий перерозподіл компетенції між державою і територіальними колективами на користь останніх.

Сьогодні законодавство Франції повністю регулює всі питання, що стосуються організації і діяльності місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Всі ці закони об’єднані в адміністративний кодекс, який є фактично «конституцією місцевого самоврядування у Франції.»

2. Комуни як основна ланка місцевого самоврядування

Комуна у Франції – єдина адміністративно-територіальна одиниця, де немає окремого державного владного органу, тобто теоретично мер у своїй особі поєднує головну посадову особу місцевого самоврядування та представника державної влади. Але щоб уникнути такого поєднання в одній особі функцій державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, багато функцій державної виконавчої влади, що належали меру, з 1983 року передані до функцій місцевого самоврядування. Тобто роль комуни як державної адміністративної одиниці дуже зменшилася, і вона стала реально автономним територіальним колективом.

Кожна комуна має мера і муніципальну раду.

Важливими елементами комуни як юридичної реальності є: назва, територія, чисельність населення. Оскільки саме ці елементи ідентифікують комуну як окрему, базову ланку місцевого самоврядування, закони передбачають спеціальні процедури можливих змін назви чи території та обов’язків періодичний перепис населення.

Кодекс законів про комуни детально регламентує правила організації і проведення муніципальної ради, в тому числі для забезпечення гласності і відкритості засідань. За законом, засідання ради мають проводитися не рідше одного разу на три місяці. Засідання скликає мер за власною ініціативою залежно від потреби. Він також зобов’язаний скликати засідання ради за вимогою префекта або половини членів ради.

Закон встановлює чисельність муніципальних радників залежно від кількості населення комуни (наприклад: комуна з населенням менш ніж 100 осіб – 9 радників, від 100 до 499 осіб – 11 радників, від 10 000 до 19 999 осіб – 33 радники). Радником може стати будь-який платник податків комуни, але закон встановлює правила не виборності та несумісності мандатів.

Вибори радників проводяться раз на 6 років одночасно по всій країні за мажоритарною системою в два тури.

Повноваження муніципальної ради.

Фінансові повноваження:

прийняття бюджету та визначення ставок комунальних податків;

вирішення питань про необхідність позик;

затвердження звітів про використання бюджетних коштів.

Повноваження у сфері громадських служб. Рада має право:

створювати або ліквідовувати громадські служби комуни (але законом встановлене пене обмеження самостійності щодо певних служб. За законом наявність деяких служб є обов’язковою (похоронне бюро, служби збору сміття тощо). Законом також забороняється створення певних служб (оборони, юстиції тощо) у сферах, що не належать до компетенції комун і суперечать принципу єдності держави).

Надавати допомогу як комунальним, так і приватним підприємствам, але знову ж таки за умов конкурсу та гласності.

Повноваження щодо майна комуни. Майно комуни поділяється на «громадське», тобто таке, що призначене виключно для громадського користування (дороги, цвинтарі, казарми тощо), та майно «приватне», яким комуна розпоряджається на правах приватного власника (ліси, будинки тощо). Громадське майно невідчужуване.

Рада приймає рішення про купівлю, продаж, оренду майна та про віднесення майна до категорії «громадського».

Повноваження у сфері облаштування території та міського будівництва:

Визначає напрямки використання території та принципів міського будівництва;

Розробляє і затверджує між комунальні плани облаштування території (але ця робота проводиться за участю центральної адміністрації, департаменту, округу та інших комун)

Незважаючи на такі широкі повноваження ради, великий вплив на прийняття нею рішень має мер, з іншого боку, муніципальна рада, як будь-який інший орган місцевого територіального колективу, перебуває під адміністративним контролем органів центральної державної влади.

Контроль за діяльністю та рішеннями муніципальної ради з боку представників центральної адміністрації.

Відповідно до закону 1982 року префект втратив право контролю за рішенням ради на предмет доцільності, і хоча за префектом залишилося право контролю рішень на предмет законності, скасування незаконних рішень можливе лише адміністративним судом. Водночас закон зобов’язує раду передавати прийняті нею рішення представнику держави, і рішення ради вважається таким, що набуло чинності, лише після передання його префекту чи су префекту, а також після оприлюднення або опублікування рішення.

У разі необхідності префект обґрунтованою постановою може призупинити діяльність ради на термін не більший за місяць. Про це префект повідомляє міністра внутрішніх справ. Якщо рада не може забезпечити управління комуною, вона може бути розпущена указом президента республіки, коли це схвалено на засіданні Ради Міністрів. Протягом тижня після розпуску ради префект призначає спеціальну комісію у складі від трьох осіб для комун до 35 000 мешканців до семі осіб для комун з більшою кількістю населення. Не пізніше ніж за два місяці з моменту розпуску мають бути проведені нові вибори. Після сформування нової ради комісія припиняє своє існування.

Муніципалітет. Мер та його заступники.

Мер та його заступники становлять виконавчий орган ради – муніципалітет.

Мер та його заступники обираються муніципальною радою виключно з радників. Мер обирається таємним голосуванням за мажоритарною системою в два тури.

Кількість заступників визначається радою, але не може перевищувати 1/3 кількості муніципальних радників

Повноваження мера як представника комуни досить великі. Він представляє інтереси комуни у відносинах з іншими органами та організаціями і державою, має право укладати угоди і договори, виконувати делеговані радою повноваження, керувати муніципальними службами, призначати управлінський персонал, накладати дисциплінарні стягнення на комунальних службовців, видавати дозволи на будівництво. Він також має повноваження, необхідні для підтримання порядку в комуні.

Крім цих повноважень, мер має і деякі повноваження представника державної адміністрації, які визначаються законом.

До кола його повноважень як представника держави входить реєстрація актів громадянського стану, він також вживає заходів для допомоги в пошуку і покаранні правопорушників ,які скоїли злочин чи розшукуються на території комуни. Він також може складати протоколи про правопорушення. На території комуни мер забезпечує обнародування законів та інших нормативних актів держави і стежить за їх виконанням. Мер забезпечує проведення виборів, підтверджує достовірність підписів, видає різні свідоцтва та ліцензії на право полювання чи дрібної торгівлі та подає необхідні статистичні дані для державних міністерств і відомств.

Закон визначає засоби контролю держави над діяльністю мера та встановлює заходи впливу на нього. Так, у разі порушень мером своїх повноважень чи допущення ним грубих проступків міністр внутрішніх справ за поданням префекта може зупинити його діяльність на строк до одного місяця. Указом Президента, схваленого Радою Міністрів, мер може бути відправлений у відставку. Закон визначає процедуру звільнення мера з посади.

Дії і рішення мера як представника держави підлягають ієрархічному контролю з боку державних органів, рішення і дії мера-представника комуни підлягають такому ж самому адміністративному контролю, як і рішення та дії муніципальної ради.

3. Департамент

Департамент у Франціє є другим після комуни рівнем адміністративно-територіального устрою. На якому паралельно працюють два органи влади: генеральна рада як орган самоврядування та префект як орган державної влади.

Генеральна рада формується на основі загальних прямих і вільних виборів, які організовуються і проводяться у кантонах за мажоритарною системою в два тури. Термін мандата депутата Генеральної ради – 6 років. Для забезпечення стабільності політики Генеральної ради вибори до неї проводяться кожні три роки, коли обирається одна третина ради.

Раз на три роки рада обирає Голову, який одночасно є і керівником виконавчого органу департаменту.

Повноваження Генеральної ради:

Затвердження бюджету та звіту про його виконання;

Визначення політики розвитку департаменту

Встановлення ставок внутрішніх податків департаменту;

Створення громадських служб департаменту і встановлення загальних правил їх функціонування;

Визначення штату працівників служб департаменту;

Прийняття рішень щодо всього майна департаменту тощо.

Повноваження Голови Генеральної ради:

Готує і проводить наради Генеральної ради, готує проекти рішень, керує засіданням ради, виконує прийняті радою рішення;

Є розпорядником бюджету

Робить розпорядження щодо одержання департаментських доходів;

Є керівником служб департаменту, призначає на департаментські посади, накладає дисциплінарні стягнення на підлеглих;

Управляє майном департаменту, і на цій підставі здійснює поліційні повноваження.

Рішення, які приймає Голова, можуть бути перевірені на предмет законності префектом та адміністративним судом.

4. Представництво держави на регіональному рівні

Департамент є ключовою ланкою в системі державної виконавчої влади. Це той рівень, де сконцентрована місцева державна адміністрація. На чолі цієї адміністрації стоїть префект, а сама адміністрація наділена досить великими владними повноваженнями і включає в себе цілу систему важливих служб, які забезпечують здійснення державної політики на регіональному рівні.

Аби не зробити помилки., порівнюючи главу місцевої державної адміністрації в Україні з префектом у Франції, слід пам’ятати, що демократичні традиції в Україні знаходяться на етапі їх формування, в тому числі і щодо місця, ролі і статусу глав місцевих державних адміністрацій, а у Франції інститут префектів, заснований ще Наполеоном, кристалізувався у фактично неполітичний адміністративний хребет державної влади країни.

5. Округ

Після Великої французької революції і періоду громадянської війни та сепаратистських заколотів питання утворення адміністративно-територіальних одиниць більших ніж департамент, взагалі не ставилося. Проте з розвитком держави і появою проблем регіонального розвитку для забезпечення координації робіт та інтересів комун чи департаментів у здійсненні якихось важливих для регіону спільних проектів стали з’являтися округи, яки спочатку не мали стійкого характеру.

Представницьким органом округу є окружна рада. Окружні радники обираються прямими виборами. Вибори організовуються на рівні департаментів, причому у кожному департаменті голосування відбувається за партійними списками, число мандатів залежить від населення департаменту, але не менше трьох.

Окружна рада проводить сесії не рідше одного разу на три місяці. Рада обирає голову і бюро ради, яке складається з голови та його заступників.

Окружна рада має принципову компетенцію приймати будь-які рішення, що входять у компетенцію округу, якщо законодавством це не віднесено до компетенції Голови ради.

Голова ради одночасно є виконавчою владою округу.

Статус і компетенція округу.

Статус округу випливає з його призначення бути інструментом економічного, соціального і культурного розвитку певної території. Саме округи беруть участь у створенні загальнонаціональних планів розвитку, дотримуючись у цих планах виконання пріоритетів окружного розвитку. Відповідно до такого призначення округу законом визначається і його компетенція в деяких галузях:

Зайнятість і професійна підготовка населення (округ щорічно затверджує програми професіональної підготовки, створює центри професійного навчання);

Забезпечення житлом (округ визначає пріоритети розвитку житлового будівництва);

Облаштування річкових портів, за винятком загальнонаціональних великих портів;

Відкриття музеїв, художніх навчальних закладів, надання допомоги в проведення наукових досліджень тощо.

Контроль за законністю рішень окружної ради здійснює окружний префект (окружний комісар республіки). Рішення окружної ради обов’язково передаються комісарові. Якщо він вважає, що рішення не законне, то передає його на розгляд адміністративного суду.

Окружний префект також здійснює контроль за законністю рішень Голови окружної ради. Найбільш важливі рішення передаються окружному префекту ще до того, як вони набули чинності. Окружним префектом є один з префектів департаментів, що входять до складу округу.

6. Особливий статус деяких міст

Три найбільших міста Франції Париж, Марсель та Ліон мають спеціальний статус, який вирізняє їх серед усіх інших міст. Цей статус визначено спеціальним законом № 82-1169 від 31 грудня 1982 року. У цих містах є два рівні самоврядування: рівень комуни та рівень міського району (чи групи районів). На чолі кожного з цих рівнів стоїть власний мер та власна рада.

На комунальному рівні Парижем, Марселем та Ліоном керують муніципальна рада та міський мер. Статус і повноваження цих органів та контроль за їхньою діяльністю переважно такі ж самі, як і для інших комун, але є деякі відмінності.

У Парижі рада не має у своїй назві слова «муніципальний», оскільки ця рада є одночасно Генеральною радою департаменту Сени, межі якого збігаються з межами Парижу.

Ради цих міст є більш чисельними, ніж ради в усіх інших містах. Ради обираються за секторами. У кожен сектор входить один чи декілька районів міста. Вибори у кожному з секторів проводяться за правилами для комун із числом мешканців менше ніж 3 500 осіб, тобто з використанням мажоритарної системи та системи пропорційного представництва.

Стосовно повноважень ради Парижа, Марселя та Ліона та їхніх мерів, т о вони такі ж самі, як у цих органів в інших містах, лише з тією різницею, що частина повноважень передана відповідним радам і мерам міських районів.

Аби не допустити антагонізму між районами та містом, над рішенням ради району існує подвійний контроль. Перша ланка контролю – міський мер, другою ланкою в такому контролі є право представника держави, префекта департаменту, вчиняти такі дії, які дозволяються і меру міста.

Така дуальна структура влади у великих містах створена з метою наближення адміністративної влади до мешканців комуни.

Приклад організації місцевого самоврядування у такій країні, як Франція, є досить важливим і повчальним для України. Наскрізь централізована, зі стрункою вертикаллю державної виконавчої влади, ця країна, що за територією, кількістю населення іі адміністративно-територіальним устроєм дуже подібна до України, в 80-х роках зробила величезний крок у реформуванні своєї адміністративної системи і провела широку децентралізацію влади. Переоцінити ці кроки неможливо. Завдяки децентралізації місцеве самоврядування одержало новий імпульс свого розвитку. Обрані населенням органи влади не тільки не призвели до розладу системи, а й поліпшили надання послуг населенню, вивільнили значний потенціал місцевої активності населення і дали змогу державі зменшити опіку над місцевими проблемами.

Позитивний приклад Франції є ще й в тому, що реформування місцевої влади відбувалося поступово і комплексно під контролем держави. Зменшення повноважень місцевої державної адміністрації супроводжувалося зростанням компетенції місцевого самоврядування і фінансових ресурсів, якими володіють комуни.

Досвід Франції підтверджує можливість і необхідність запровадження децентралізації влади у державі, якщо до цього дозріла і державна влада, і саме суспільство. Успішність такого реформування можлива лише за умови поступовості і комплексності.

Список використаної літератури

1. А.Ткачук, Р. Агранофф, Т. Браун, Місцеве самоврядування: світовий та український досвід: посібник. – К.: вид-во «Заповіт», 1998р.

2. Роль органів місцевої влади в процесі євроінтеграції. Французький досвід. – Донецьк: вид-во Донецького молодіжного дебатного центру, 2004р.

3. Іщенко О.М., Місцеве самоврядування: світовий досвід та особливості української моделі. – К.: вид-во Інституту законодавчих передбачень і правової експертизи, 2003р.