Бюджетное устройство

1) законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3)      обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4)      наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;

Быстрому развитию финансово–бюджетного федерализма в РФ способствовало принятие ряда федеральных законов.

– Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» о 10 октября 1991 г.

– Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря  1991 г.

– Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт–Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.

– Указ Президента РФ №2268 в 1994 г.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем:

1) полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходам;

2) передача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами;

З) должны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз;

4) следует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

С этой целью следует:

• более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;

• фиксировать в федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции в совместных налогах;

• создать более эффективный механизм корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;

• создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий;

• внедрить в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

2. Бюджетные права в Российской Федерации      

Бюджетное устройство страны, функционирование бюджетной системы, компетенции органов власти всех уровней в области бюджета регламентируются законодательством о бюджетных правах.

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетными правоотношениями.

Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами права общественные отношения, к которым относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

2.1. Понятие бюджетного права

Бюджетное право — это совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, то есть порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.

Конституция страны — основополагающий акт бюджетного права.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федеративного устройства государства.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения в области бюджета очерчены в ст. 71 Конституции РФ, где зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В ст. 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 1 «Протокола к договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к совместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В ст. 75 Конституции РФ отмечено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.

В развитие основных положений в области бюджетного права, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. В их числе следует отметить:

• Закон РСФСР «ОБ основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1;

• Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительны и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.

• Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г.

• Бюджетный кодекс РФ от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ.

В этих актах определены бюджетные права представительных и исполнительных органов власти всех уровней, обеспечивающие им создание финансовой базы для выполнения возложенных на них функций по управлению страной и соответствующими территориями, проведению внутренней и внешней политики, управлению экономическими и социальными процессами.

2.2. Бюджетные права органов государственной власти

Бюджетные компетенции и полномочия федеральных органов государственной власти закреплены в Конституции РФ и вышеперечисленных законодательных актах.

К ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относятся

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации

• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением; определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы российской Федерации;

• определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

• утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы российской федерации, формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований

• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской федерации.

Бюджетным кодексом РФ регламентируются также полномочия федеральных органов власти в сфере формирования бюджетных доходов и средств целевых бюджетных фондов.

Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный кодекс.

Федеральные органы исполнительной власти предоставляют неналоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

К ведению федеральных органов относится разграничение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами.

Разграничение налогов и сборов между бюджетами регламентируется:

• Законом РФ «Об основах налоговой Системы в Российской Федерации от 27 июля 1991 г. 14б-ФЗ (гл.2, ст.13—I)

• Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. У (раздел II, гл.7—9).

разграничение расходов между звеньями бюджетной системы регламентируется Бюджетным кодексом РФ (раздел III, гл.1),

Расходы разделяются на ассигнования, финансируемые исключительно из федерального, региональных и местных бюджетов, и на расходы, совместно финансируемые из бюджетов федерального, региональных и местных.

Бюджетным кодексом РФ определяется порядок формирования и распределения целевых бюджетных фондов (ст.54). Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определённым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Органы государственной власти субъектов Российской Феде рации наделены бюджетными правами в соответствии с:

• Законом РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г. 1

• Законом РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округом, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г.

• Бюджетным кодексом РФ.

Субъекты Российской Федерации, вправе издавать свои законодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения региональных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;

• составление и рассмотрение проектов бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

• определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

• определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;

• осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налог льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Вместе тем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты Субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.

2.3. Бюджетные права органов местного самоуправления

Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются законодательные акты, изданные в 1991—1997 гг.

1. В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные Налоги и сборы.

2. В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР (от 6 июня 1991 г. № 1550–1) вопросам местного самоуправления посвящен отдельный раздел. В нем определен состав финансовых ресурсов местного Самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств, кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.

В Законе зафиксированы важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения в Законе закреплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.

Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.

Впервые в Законе признано право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.

Новые права даны местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов. Местным органам предоставлены права:

• самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

• в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов;

• устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.

З. В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в со ставе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления конкретизированы и развиты права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В общих положениях Закона сформулированы новые понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регулирования финансовых отношений. В нем отражены вопросы:

• определение уровня закрепления доходов, который должен быть не менее 70% доходной части минимальны бюджетов;

• порядок предоставления и использования дотаций и субвенций;

• принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов;

• распределение доходов между различными видами бюджетов.

В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется также исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определены гарантии бюджетных прав местных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

4. Вопросы, касающиеся местных финансов, отражены в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В этом законе все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы:

• федеральные налоги;

• налоги республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов;

• местные налоги.

Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов власти, по отношению к соответствующим налогам, т. е. право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать ставки налогов, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т.п.

5. В Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из выше стоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций; ответственность за соблюдение этих условий.

6. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав местных органов самоуправления стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. №154–ФЗ).  В Законе зафиксировано:

1) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты;

2) минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

З) доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

В соответствии с этим Законом население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных мероприятий.

7. Важным этапом в формировании законодательных основ местных финансов стал вышедший 25 сентября 1997 г. Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (№126–ФЗ). Закон регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами.

В статье Закона «Местные финансы» впервые определены состав местных финансов и принципы их формирования. Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные внебюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Важным положением, впервые устанавливаемым Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах,

В Законе определяется участие органов государственной власти в развитии местных финансов, выражающееся в регулировании местных бюджетов; распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирования и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном местным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

8. Вопросы местных бюджетов нашли отражение в ст. 15 Налогового кодекса РФ, где установлены виды местных налогов и сборов.

9. Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, в которой к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесено:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов; определение порядка направления в местные бюджеты до ходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов; определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

Страницы: 1, 2, 3