Финансовая система России и управление ею

Рис. 1.2.   Современное бюджетное законодательство РФ

Российская бюджетная система едина, но при этом все бюджеты, входящие в нее, являются самостоятельными и не включаются друг в друга.

Взаимосвязь между отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Следовательно, бюджетное устройство – это организация взаимосвязи между звеньями бюджетной системы, основанная на правовых нормах. Бюджетное устройство включает структуру бюджетной системы, бюджетную классификацию, принципы построения бюджетной системы и бюджетов.

Например, система организации государственных финансов США характеризуется отсутствием единства. Это означает, что каждое подразделение государственного управления (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом.

Через бюджетную систему перераспределяется около ¾ всех денежных средств, весь государственный долг страны.

Бюджетное устройство.

Большое значение в обеспечении стабильности финансовой системы РФ имеет федеральный бюджет. Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, которая проводится Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями. Федеральный бюджет является первым уровнем бюджетной системы РФ.

Федеральный бюджет – центральное звено (I уровень) бюджетной системы, обеспечивающее финансирование общенациональных задач и функций. Он является основным инструментом перераспределения ВВП и национального дохода в масштабах государства в целом. Именно на федеральном уровне происходит формирование основных направлений проводимой в стране бюджетной политики, обоснование бюджетных приоритетов, определение базовых принципов построения межбюджетных отношений. Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона.

Бюджеты субъектов РФ (II уровень) включают в себя бюджеты республиканские, областные, краевые, автономных областей (округов), а также городские бюджеты городов федерального значения. Эти бюджеты предназначены для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ.

В Российской Федерации 89 субъектов, что означает существование 89 региональных бюджетов. Региональным бюджетом следует считать консолидированный бюджет, в который входят областной бюджет и бюджеты муниципальных образований.

Областной бюджет – это бюджет региональных органов власти, т.е. бюджет областного правительства. Региональный бюджет по своей структуре зависит от того, чем является регион:  республикой, краем, областью или округом.

Структура доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации следует рассматривать в увязке с их полномочиями в области бюджетных отношений и распределением доходов и расходов между бюджетом регионального органа власти и местными бюджетам.

Формирование доходной части региональных бюджетов происходит за счет трех групп доходов:

1.     налоговые доходы – федеральные налоги и сборы, региональные налоги и сборы, местные налоги и сборы;

2.     неналоговые доходы – доходы от использования имущества, находящегося в региональной собственности, суммы штрафов, конфискаций и компенсаций;

3.     безвозмездные перечисления – поступления средств от бюджетов других уровней, поступления от нерезидентов, поступления от организаций.

В бюджетном кодексе предусматривается перечень конкретных расходов, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов Федерации:

- обеспечения функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ;

- обслуживание и погашение государственного долга субъекта РФ;

- проведение референдумов в субъекте РФ;

- обеспечение реализации региональных программ;

- содержание и развитие учреждений и организаций жилищно-коммунального хозяйства;

- прочие цели, связанные с реализацией полномочий субъекта РФ.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют III уровень бюджетной системы РФ. Они предназначены для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2006 г. произошло разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов): муниципальных районов и городских округов,  поселений.

Местные бюджеты играют важную роль в социально-экономическом развитии, обеспечении финансирования детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.                                                                Понятия «местный бюджет», «бюджет муниципального образования», «бюджет органов местного самоуправления» следует рассматривать как синонимы.

Доходы местных бюджетов состоят:

- из закрепленных доходов, включающих в себя доходы от сдачи в аренду, штрафы, госпошлины, местные налоги и сборы;

- регулирующих доходов, включающих в себя федеральные налоги, налоги субъекта РФ;

- финансовой помощи, включающей в себя дотации, субвенции, средства фонда поддержки муниципальных образований, средства по взаимным расчетам.

Размеры муниципальных долей (в %) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются  законодательными органами субъектов РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные:

- с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;

- осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

- обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.

Для сравнения состав расходов местных бюджетов США более половины их общей суммы приходится на долю затрат, связанных с финансированием государственной налоговой школы. Кроме того, значительная доля средств ежегодно выделяется на финансирование содержания дорог, коммунального и городского хозяйства, противопожарной охраны, лечебных и других учреждений. К источникам финансирования расходов местных бюджетов относятся: местные налоги, доходы от услуг коммунального хозяйства и другие не налоговые доходы, дотации из федерального бюджета и бюджетов штатов, поступления от выпуска местных займов и лотерей. Основным источником доходов являются местные поимущественные налоги (на их долю приходится около 29% налоговых доходов).

Местные бюджеты  в Японии сводятся без дефицита. Кроме общего баланса года учитывается реальный баланс, который рассчитывается путем исключения из общего баланса остатка финансовых ресурсов предыдущего года. Изучая расходы местных органов власти, необходимо отметить, что их удельный вес в ВНП значительно больше удельного веса в ВНП расходов центрального правительства.

Современная бюджетная система России трех уровней определенным образом приблизилась к структуре бюджетных систем западных стран, имеющих федеративное устройство.

Внебюджетные фонды создаются на определенный срок или действуют постоянно. Их формирование связано с необходимостью иметь независимые от принятия или непринятия государственного бюджета целевые источники средств. В первую очередь это касается удовлетворения таких важнейших общественных благ, как социальное обеспечение и здравоохранение. Для аккумуляции и использования средств этих фондов государство применяет специфические формы и методы. В связи с этим правомерно выделение их в самостоятельное звено государственных финансов. По признаку целевой направленности использования средств внебюджетные фонды можно объединить в две группы: внебюджетные фонды социального назначения и внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого характера. Кроме того, образуются внебюджетные фонды территориального назначения.

В российской действительности концентрация значительных средств (почти равных федеральному бюджету) во внебюджетных фондах при ослаблении государственного финансового контроля в ряде случаев приводила к их неэффективному использованию. Для усиления контроля за распределением государственных финансовых ресурсов была произведена консолидация ряда государственных внебюджетных фондов в государственном бюджете, которая не распространилась на государственные целевые внебюджетные фонды социального назначения: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Государственный кредит выделяется как самостоятельное звено государственных финансов, так как ему присущи специфические формы финансово-кредитных отношений по привлечению средств в централизованные фонды государства.

Под государственным кредитом принято понимать, прежде всего, отношения, посредством которых образуется государственный долг[2]. Эти отношения по временному использованию денежных средств юридических и физических лиц государством при недостаточности государственных доходов для осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются кредиторами. Широко используются вклады граждан в Сберегательные и другие банки в качестве источника кредитных ресурсов. Законодательство предусматривает возможность использования этих средств для финансирования бюджетного дефицита[3]. Основой государственного кредита является добровольность, возвратность, платность и использование на общегосударственном уровне по конкретным направлениям.

Функции государственного кредита: фискальная, регулирующая и контрольная.

Финансы хозяйствующих субъектов, или финансы организаций и предприятий различных форм собственности, - относительно самостоятельное звено финансов. Именно здесь формируется основная часть доходов, которая в результате перераспределения по установленным государством правилам образует доходы бюджетов всех уровней, а также внебюджетных фондов. В то же время определенная часть бюджетных (финансовых) средств в форме прямого бюджетного финансирования, бюджетных ссуд, гарантий государства направляется на финансирование как текущей, так и инвестиционной деятельности предприятий, в соответствии с действующим законодательством.

В сфере финансов хозяйствующих субъектов выделяются следующие звенья:

·        финансы коммерческих предприятий и организаций,

·        финансы некоммерческих организаций.

Так, коммерческими организациями являются предприятия, имеющие основной целью своей деятельное извлечение прибыли, в отличие от них бюджетные (некоммерческие) организации такой цели не имеют, хотя на основании законодательства последних лет они вправе заниматься предпринимательской и иной деятельностью для получения дополнительных доходов в целях более полного выполнения ими своих функций.

Финансовые отношения каждого из этих звеньев имеют специфику, связанную с формами организации предпринимательской деятельности, формированием доходов и расходов, владением имуществом, выполнением обязательств.

2.                Управление финансовой системой

2.1.  Управление финансами, виды и методы управления

Под термином «управление» понимается сознательное воздействие с целью развития и совершенствования объекта. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных «добывать» финансовые ресурсы, необходимые для социально-экономического развития общества, осуществлять контроль за рациональным их использованием. На решение этой задачи направлено управление государственными финансами, являющееся сложным процессом, который представляет единство управляемой (объекты) и управляющей (субъекты) систем. Управляющая система – «Финансовый институт» - это совокупность финансовых учреждений, управляемая система – «Финансы» - это совокупность денежных отношений и финансовых потоков. При этом процесс управления финансами включает не только управление объектами, но и совершенствование деятельности, организации самих субъектов управления.

Цель управления государственными финансами заключается в реализации положений финансовой политики. Именно эффективная финансовая политика позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно в самих финансах (объектах управления), с конкретными методами работы, организацией органов финансовой системы (субъектов управления).

Во всех государствах финансовая политика реализуется через институциональную финансовую систему, деятельность которой строится на управлении финансами с учетом специфики ее звеньев, методологической общности функций всех финансовых учреждений; централизованном руководстве при активном участии всех нижестоящих органов управления.

Основными методологическими принципами  проведения финансовой политики и, соответственно, управления финансами являются:

·        зависимость от конечной цели;

·        макроэкономическая сбалансированность всех отраслей хозяйства;

·        соответствие интересам всех членов общества;

·        использование экономических законов;

·        учет внутренних и внешних экономических и политических условий на основе реальных возможностей.

Цель управления финансами – обеспечение устойчивости и финансовой независимости, проявляющееся в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твердости национальной валюты, а в итоге в росте благосостояния населения.

Конкретными методами и формами управления финансами служат финансовое планирование, прогнозирование, программирование, регулирование, контроль, принятие адекватного финансового законодательства, обоснование систем прогрессивных методов мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов.

Система управления финансами представлена на рис. 2.1. 

Рис 2.1.  Система управления государственными финансами РФ

Методы и формы управления финансами.

Финансовое планирование – это управленческая деятельность по достижению сбалансированности и пропорциональности в движении денежных потоков и финансовых ресурсов, т.е. оптимального соотношения между финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении государства, и доходами, остающимися у хозяйствующих субъектов.

Финансовое планирование представляет собой составную часть народнохозяйственного планирования, базируется на макроэкономических показателях прогноза социально-экономического развития и направлено на координацию всех органов финансовой системы. Относительная обособленность ее отдельных звеньев предопределяет необходимость разработки системы финансовых планов, отражающих:

ú                  особенности форм и методов образования и использования денежных фондов;

ú                  отраслевое и территориальное перераспределение финансовых ресурсов.

Движение средств конкретного денежного фонда выражается и закрепляется в соответствующих финансовых планах, которые объединены в единую систему. Центральное место в системе финансовых планов принадлежит бюджетному плану, в котором отражаются движение бюджетного фонда, формы и методы его образования и использования, «структура доходов и расходов».

Одной из задач бюджетной реформы является переход к среднесрочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменений внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

С этой целью в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 в Министерстве финансов РФ составляется перспективный финансовый план, который имеет статус укрупненного бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года в целях:

§              создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета;

§              макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики;

§              исполнения действующих и принимаемых бюджетных обязательств РФ.

Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.

Первый этап перспективного финансового планирования. На первом этапе разрабатываются и принимаются:

§               основные направления налоговой и таможенной политики;

§               основные показатели свободного финансового баланса РФ;

§               сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Основные направления таможенной и налоговой политики содержат:

1.      анализ законодательства РФ о налогах и сборах и таможенного законодательства РФ, обоснование предложений по его совершенствованию;

2.      концепции (основные положения) проектов соответствующих нормативных правовых актов;

3.      расчеты влияния изменений в законодательстве РФ о налогах и сборах и таможенном законодательстве РФ на доходы бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и консолидированных бюджетов Субъектов РФ, в очередном году и плановом периоде;

4.      предложения по улучшению налогового и таможенного администрирования;

5.      оценку влияния налоговой и таможенной политики, включая предлагаемые изменения, на сценарные условия.

Сценарные условия должны соответствовать проекту сценарных условий, с учетом которого осуществлялась разработка основных направлений налоговой и таможенной политики и основных показателей перспективного финансового плана.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения следующих показателей:

§               цена на нефть сырую марки «Юралс»;

§               объем, темпы роста и структура используемого и произведенного ВВП;

§               темпы роста базовых отраслей экономики;

§               прогноз инфляции, в т.ч. прогноз базовой инфляции, прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на платные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий;

§               объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по перечню, согласованному с Министерством финансов РФ;

§               величина амортизации;

§               оборот розничной торговли;

§               платные услуги, оказываемые населению;

§               численность занятых в экономике;

§               инвестиции в основной капитал с указанием всех источников финансирования, в т.ч. инвестиции за счет средств федерального бюджета, прямые иностранные инвестиции;

§               фонд заработной платы;

§               величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения;

§               прибыль организаций для целей бухгалтерского учета;

§               амортизация для целей налогообложения;

§               объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и газа;

§               курс рубля к доллару США и евро;

§               другие показатели по согласованному с Министерством финансов РФ перечню.

Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вариантах (ожидаемом и базисном) исходя из прогнозируемого и из базисного уровня цены на нефть.

Второй этап перспективного финансового планирования. На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики.

Основные показатели перспективного финансового плана и основные направления долговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ, рассматриваются бюджетной комиссией и до 1 апреля одобряются правительством РФ с внесением в случае необходимости Правительством РФ изменений в основные направления налоговой и таможенной политики и (или) в сценарные условия.

Основные показатели перспективного финансового плана (далее ПФП) разрабатываются с целью определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств РФ в плановом периоде при заданных сценарных условиях.

Основные показатели ПФП разрабатываются не менее чем в двух вариантах.

Первый (ожидаемый) вариант основных показателей ПФП формируется исходя из сценарных условий при прогнозируемом Минэкономразвития уровне цены на нефть.

Второй (базовый) вариант основных показателей ПФП формируется исходя из сценарных условий при базовом уровне цены на нефть.

По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться дополнительные варианты основных показателей ПФП.

В ходе разработки и рассмотрения основных показателей ПФП Бюджетная комиссия может вносить уточнения в ранее утвержденные основные направления налоговой и таможенной политики, а также принимать решения по уточнению сценарных условий.

Пояснительная записка к основным показателям ПФП содержит характеристику основных показателей, анализ влияющих на них факторов и условий, обоснование варианта, предлагаемого для формирования проекта федерального бюджета и т.д.

Третий этап перспективного финансового плана. На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект ПФП,

Проект перспективного финансового плана разрабатывается Министерством финансов РФ, рассматривается Бюджетной комиссией и одобряется Правительством РФ.

Проект ПФП разрабатывается исходя из одобренного Правительством РФ варианта основных показателей ПФП с целью определения основных параметров (характеристик) бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, а также установления предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде.

Главная задача бюджетного планирования – определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории.

Правовой основой бюджетного планирования является Бюджетный кодекс РФ  (ст.169 – 184). Методическая основа составления бюджетов – Положение «О разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.

Показатели финансовых планов являются исходным материалом для анализа финансового положения государства, информационной основой (базой) для перспективного планирования. Система финансовых планов позволяет выявить объективные взаимосвязи и долговременные тенденции изменения структуры источников финансовых ресурсов (доходов физических и юридических лиц), а также факторы, определяющие развитие этих тенденций в будущем.

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства – постоянное совершенствование методов его управления. Управлять – значит предвидеть. В связи с этим возрастает роль научного прогнозирования. Прогнозирование параметров натуральных показателей должно сопровождаться прогнозом финансовых ресурсов, так как невозможно качественное прогнозирование развития хозяйства без учета перспективы роста этих ресурсов.

Финансовое прогнозирование – предвидение возможного финансового положения государства, обоснование показателей финансовых планов. 

Финансово-бюджетное прогнозирование – сравнительно молодая отрасль финансовой науки. Ее развитие было связано с необходимостью составления сводных финансовых балансов на перспективу. Существенный вклад в разработку методов перспективных финансовых расчетов внесли А.М. Волков, В.А. Галанов, Л.П. Евстигнеева, В.С. Павлов, Г.Б. Поляк, Г.Я. Шахова.

Прогнозы могут быть средне- (5-10 лет) и долгосрочными (более 10 лет). Финансовое прогнозирование предшествует стадии составления финансовых планов, оно предназначено для выработки концепции финансовой политики на определенный период развития общества. Цель финансового прогнозирования заключается в определении реально возможного объема финансовых ресурсов, их источников формирования и использования в прогнозируемом периоде. Прогнозы позволяют органам финансовой системы наметить разные варианты развития и совершенствования финансов, формы и методы реализации финансовой политики.

Страницы: 1, 2, 3