В последние годы начинает развиваться параллельная с государственным страхованием система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм. Работодатели берут на себя часть взноса своих работников. Растет число и страхуемых индивидуально.

Действующее в стране законодательство создает определенные стимулы для дополнительного страхования.

Материальные и институциональные основы помощи безработным

Возрастающий риск потери работы в ходе трансформации общественной системы вызвал необходимость социальной защиты работников, уволенных в связи с сокращением штатов, закрытием производств и предприятий.

В нормативных документах безработица рассматривается как страхуемый социальный риск, однако он не включен в систему социального страхования, костяк которой оформился до возникновения безработицы как массового явления.

С 1992 г. установлено, что все работодатели, кроме находящихся на бюджетном финансировании, вносят в фонд ПКБ обязательные ежемесячные взносы в размере 7% от фактически начисленной зарплаты, которые включаются в затраты. В фонд поступают целевые суммы из госбюджета для выплаты пособий по безработице лицам, уволенным из бюджетных организаций, для помощи молодым специалистам, а также на социальную помощь семьям безработных.

Средства фонда должны использоваться на социальную защиту безработных; на их обучение и переквалификацию; на стимулирование занятости, в том числе на разработку программ в области занятости и безработицы. Кроме того, эти средства могут быть использованы для защиты внутреннего рынка труда и для выполнения международных соглашений по найму рабочей силы, а также на содержание службы занятости.

Продолжительность срока выплаты денежного пособия по безработице установлена в зависимости от трудового стажа, возраста и пола безработного. В Болгарии исходят из того, что срок выплаты пособия должен стимулировать активность в устройстве на работу.

В последние годы государство приняло ряд мер по защите внутреннего рынка труда, ужесточив условия найма иностранных работников.

Все эти меры способствовали смягчению социального напряжения, но не позволили устранить сильную несбланасированность спроса и предложения на рынке труда. На конец марта 1995 г. в НСЗ зарегистрировано 476 тыс. безработных (что составляет 12,5% экономически активного населения) при 15,1 тыс. свободных рабочих мест. Таким образом, на каждое из них приходится 31 человек. Снижение уровня безработицы, по официальным данным, связывается с некоторым оживлением экономики. В тоже время на этот процесс оказал влияние выход на пенсию безработных. Часть из них, утратив право на пособие, перестала регистрироваться в бюро по труду.

Иные данные об уровне безработицы дает Национальный статистический институт бывшее ЦСУ (НСИ), согласно которым в конце марта 1995 г. насчитывалось 666 тыс. безработных, т.е. уровень безработицы равен 19,2%.

Ныне правящая партия социалистов провозгласила одной из основных задач создание новых рабочих мест, превращение оживления производства в продолжительный экономический рост при высокой трудовой занятости.

Социальной помощь наиболее уязвимым слоям населения

В Болгарии нормативно регламентируется государственная социальная поддержка наиболее уязвимых слоев населения. В марте 1991 г. правительство приняло "Положение об оказании социальной помощи", которое затем неоднократно дополнялось и заменено в июле 1992 г. новым. Социальная поддержка, как зафиксировано в Положении, оказывается тем лицам и семьям, которые по состоянию здоровья, материальным, семейным и иным причинам не в состоянии сами или с помощью близких обеспечить удовлетворение неотложных жизненных потребностей. В этом случае территориальные органы социального обеспечения оказывают нуждающимся материальную помощь деньгами или натуральную, а также предоставляют бесплатные или частично оплачиваемые услуги. Территориальным органам социальной защиты даны полномочия по реализации права граждан на социальную помощь.

Социальная помощь имеет адресный и целевой характер. Критерии предоставления помощи определяются правительственным постановлением, согласованным в рамках трехстороннего соглашения.

Первоначально базой для оказания помощи служила минимальная заработная плата, которая должна была соотноситься с рассчитываемым в стране социальным минимумом. Ежемесячная социальная помощь должна была дополнять среднедушевой доход семьи до уровня 65% минимальной заработной платы. Однако в условиях углубления экономического кризиса и высокой инфляции динамика минимальной зарплаты оторвалась от динамики цен и от динамики социального и даже прожиточного минимума.

Новый критерий, так называемый минимальный базовый доход, на основе которого определяется необходимость ежемесячной социальной помощи, в значительной мере является эмпирической величиной, определяемой возможностями бюджета и степенью давления профсоюзов. Хотя в настоящее время не существует жесткой увязки базового минимального дохода с минимальной заработной платой, однако она продолжает служить ориентиром для социальных выплат. При ее изменении правительством утверждается и уровень минимального базового дохода. Так, например, с сентября 1995 г. при минимальной заработной плате в 2455 левов базовый минимальный доход стал 1460 левов (59,5%). Установленный базовый доход посредством коэффициентов дифференцируется для отдельных членов семьи в зависимости от численности семейства, возраста его членов, состояния их здоровья.

Право на ежемесячную социальную помощь имеют лица, доходы которых ниже дифференцированного минимального базового дохода. В этом случае за счет социальной помощи обеспечивается уровень этого дохода.

Периодическая помощь нуждающимся семьям может быть оказана до 6 раз за календарный год для удовлетворения сезонных потребностей, покупку одежды, учебных пособий, дорогих лекарств.

Разовая помощь предоставляется лицам в тяжелом материальном положении в связи: со смертью ближайших родственников; болезнью или несчастным случаем; длительной безработицей; внезапной потерей незастрахованного жилья или имущества и др.

Для инвалидов и многодетных матерей предусмотрены льготы в пользовании транспортом. Инвалидам предоставляются также бесплатные путевки, льготы по тарифам услуг связи.

В последние годы для решения проблем защиты социально слабых слоев населения делаются попытки шире привлекать во внебюджетные фонды средства хозяйственных и других организаций, населения на добровольной основе и нормативно упорядочить этот процесс. Стимулом для добровольных взносов фирм служит то обстоятельство, что их размер исключается из подлежащей налоговому обложению прибыли, однако он не должен превышать 10% от нее. Из налогооблагаемой прибыли также исключаются благотворительные пожертвования.

В последнее время готовится и обсуждается новое положение о социальной помощи, в котором предусмотрено, в частности, увеличение помощи матерям, не работающим по трудовому соглашению и не застрахованным в соответствии с Кодексом о труде; увеличение дополнительной помощи детям (до 16 лет) с хроническими тяжелыми заболеваниями и инвалидам. Кроме того, размер собственного жилья, если оно единственное и нет возможности сдать его в наем, перестанет быть ограничителем при получении помощи. Сейчас из-за сверхнормативной площади социальную помощь получают только 29% граждан, имеющих на нее право по величине своих доходов.

Перспективы реформирования социального обеспечения

Переход к рыночной экономике в Болгарии имеет высокую социальную цену. К началу 1995 г. свыше 73% болгар имели доходы ниже уровня официального социального минимума. Вдвое сократились реальные доходы населения, и, в результате, резко возросла потребность в социальной защите. Однако спад производства, неплатежеспособность многих предприятий, недобор налогов и платежей по соцстраху в бюджет, и отсюда его дефицит, не позволили обеспечить действенную помощь социально слабым, несмотря на то, что удельный вес социальных выплат в доходах семейных бюджетов в среднем по стране увеличился с 10,9% в 1990 г. до 23% в 1995 г.

Неудовлетворенность социальной политикой и рост социальной напряженности стали одной из важных причин политической нестабильности в стране, правительственного и парламентского кризиса осенью 1994 г. Победившие на досрочных выборах в парламент социалисты (БСП) в коалиции с БЗНС "А" "Стамболийский" и политическим комитетом "Экогласность" сформировали в январе 1995 г. правительство во главе с Ж.Виденовым. Новое правительство увязывает продвижение в решении социальных проблем с изменениями в экономической политике, поставив задачу приостановления падения и оживления производства.

Провозглашена новая политика доходов, которая позволила бы осуществить хозяйственный рост при приемлемой социальной цене и более справедливом распределении тягот перехода между отдельными слоями общества. Ставится цель максимально замедлить обеднение населения, особенно социально слабых групп. Однако принятие новых правовых актов по трудовому законодательству и в области социально-страховой деятельности все еще задерживается, хотя общие направления изменений специалистами разработаны. В частности, подготовлен проект закона, который определит структуру и источники средств фондов социального назначения, порядок их использования. Так, при развитии системы страхования упор делается на обеспечение комплексного подхода, сбалансированности и взаимоувязки ее подсистем, касающихся основных компонентов социального страхования, помощи и дополнительного страхования. Эти виды страхования должны учитывать прогнозы макроэкономического, социального и демографического развития, а также быть согласованы с налоговыми и другими законами.

Теоретики и практики сходятся во мнении о необходимости перехода к фондовой организации социального страхования, охватывающей все виды риска, определенные соответствующими международными конвенциями. Ставится вопрос о дифференциации страховых взносов в зависимости от вида риска, об отделении фондов от госбюджета и использовании их средств строго по предназначению. Обосновывается целесообразность (особенно с точки зрения источников социального обеспечения) отделения страховых фондов от банковской системы, необходимость самостоятельного включения в оборот средств фондов и их капитализации.

***

Переход к новой организации социального страхования и защиты требует дополнительных средств, субсидий при выделении отдельных фондов. Одним из источников дополнительных средств для фондов социального обеспечения должны стать поступления от приватизации. Получает признание и начинает развиваться параллельная с госстрахом система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм; тариф дополнительных страховых взносов будет определяться на договорной основе между страховщиком, с одной стороны, и работниками и собственниками частной фирмы - с другой. Считается, что это позволит обеспечить более тесную увязку между вложениями в пенсионный фонд и величиной пенсии работников.

Обсуждается вопрос об обязательном медицинском страховании всех граждан страны. В проекте закона предусматривается, что работодатели обязаны делать страховые взносы на нужды медицинского обслуживания своих работников в размере 10% от суммы вознаграждения, выплаченного по трудовому соглашению.

Решение же проблемы балансирования текущих расходов на социальное обеспечение и их покрытие главным образом за счет увеличения ставок на социальное страхование имеет неоднозначную оценку. С их повышением автоматически возрастает себестоимость продукции, уменьшается прибыль, растут цены, что способствует развитию инфляционных процессов.

Важное значение при обсуждении перспектив социального страхования придается гарантиям со стороны государства по обязательствам к страхуемым. Исходя из положений действующей Конституции, вменяющей в обязанность государства обеспечить право на страхование всем гражданам, и специфику переходного периода, высказывается мнение о недопустимости полного отторжения государства от функционирования и гарантий обязательного социального страхования.

2.3 Социальная защита в Чехии при переходе к рынку.

Правительство ЧР, проводя в целом жесткую бюджетную и денежно-финансовую политику с целью смягчения социальных последствий перехода к рынку и обеспечения социальной базы реформ на начальном этапе реализовало широкий комплекс мер по социальной защите населения, включая механизм увязки социальных доходов с ростом стоимости жизни. В Чехословакии, единственной из всех пост коммунистических стран, наряду с экономическим сценарием был разработан и социальный сценарий реформы, хотя уровень социальных гарантий на старте реформы был значительно выше, чем в других восточноевропейских странах, и сопоставим с экономически развитыми странами с рыночной экономикой. На начальном этапе реформы в ЧСФР была реализована самая "дорогая" за весь послевоенный период в финансовом отношении социальная программа.

По мере стабилизации экономического развития производилась определенная коррекция некоторых социальных выплат, компенсировавших рост стоимости жизни на начальном этапе либерализации цен, в сторону их снижения или отмены. При этом правительство исходило из общественного консенсуса, достигнутого в результате трехстороннего соглашения между правительством, работодателями и профсоюзами.

В настоящее время концепция социальной политики принципиальным образом меняется. С 1996 г. в ЧР в полном объеме вступает в силу Закон о государственной социальной поддержке, который является очередным шагом на пути создания современной системы социальной защиты, отвечающей условиям и потребностям демократического государства с рыночной экономикой, в которой гражданин - не пассивный объект патерналистской опеки, а активный субъект, имеющий конституционное право на государственную помощь в сложной социальной ситуации. Новая концепция социальной политики означает переход к адресной системе предоставления пособий по социальной защите, в основе которой лежит прожиточный минимум.

В законе о прожиточном минимуме устанавливаются суммы, необходимые для обеспечения питания и других первичных потребностей, дифференцированные в зависимости от возраста и состояния здоровья; суммы, необходимые для обеспечения первоочередных затрат на семью, дифференцированные в зависимости от количество лиц в семье, и виды доходов, которые являются решающими для оценки уровня бедности. Закон предусматривает повышение величины прожиточного минимума, если стоимость жизни семей с низкими доходами возрастет минимум на 10%. При этом законом оговаривается, что повышение должно быть проведено таким образом, чтобы вес сумм прожиточного минимума для отдельных типов семей в расчете на члена семьи по отношению к средним денежным доходам в расчете на душу населения за последний год был сохранен. В Чехии исходят из того, что использование прожиточного минимума в целях социальной защиты населения не должно ограничивать дифференциацию доходов, подрывать стимулы, инициативу к повышению производительности труда.

Закон о прожиточном минимуме, таким образом, устанавливает общественно признаваемую границу материальной обеспеченности. С этого момента проблемами гражданина должна заниматься система социального обеспечения.

Если сумма алиментов определена решением суда, пособие на содержание предоставляется ребенку на уровне суммы алиментов, определенной судом. Eсли сумма алиментов определена решением суда на уровне ниже прожиточного минимума, причем ребенок остается социально нуждающимся, ему предоставляется пособие на содержание, обеспечивающее ему доход до уровня прожиточного минимума.

Денежное пособие выплачивается также родителям (или при необходимости иному лицу, которое обеспечивает уход, заменяющий родительский), если они станут социально нуждающимися вследствие ухода за ребенком с длительными тяжелыми нарушениями здоровья, требующим специального ухода, и не помешенным в учреждение для детей с такими заболеваниями с недельным или круглосуточным пребыванием.

В 1991 г. ЧСФР присоединилась к международному соглашению о минимальной норме социального обеспечения (за исключением статей, касающихся пособия по безработице и пособий по производственному травматизму) Конфедерации МОТ. Ратифицировав это соглашение, ЧСФР приняла на себя все вытекающие из него обязательства. Соглашение о минимальной норме социального обеспечения касается пособий на лечение, оплаты по больничному листу, пенсионных пособий, пособий на детей, пенсий по инвалидности и других социальных пособий.

На основании прожиточного минимума определяются все минимальные выплаты: минимальная пенсия, являющаяся единственным источником дохода, минимальное пособие по безработице, устанавливающееся на уровне прожиточного минимума; размер чистой минимальной заработной платы должен быть примерно на 10% больше. При этом в правительственных заявлениях подчеркивается, что необходимо соблюсти такие пропорции между отдельными видами доходов, чтобы доходы по труду не утратили своего стимулирующего характера, а социальные доходы сохранились на приемлемом уровне как с точки зрения стоимости жизни, так и с точки зрения возможностей государства.

Новая концепция системы социальной защиты населения.

Новая концепция социальной защиты в ЧР предполагает создание дифференцированного комплекса инструментов, призванных адресно, оперативно и эффективно решать сложные социальные ситуации. В основе новой концепции лежит следующий принцип: уровень жизни каждого отдельного лица и семьи определяется в первую очередь доходами по труду, перераспределение социальных средств не должно ослабить этот механизм. Социальные доходы не должны деформировать, а лишь целенаправленно корректировать социальное расслоение общества.

В новой концепции структура социальной политики представлена тремя относительно самостоятельными системами.

Система социального страхования решает все варианты социальной ситуации, связанные с потерей заработка: старость, болезнь, инвалидность, уход за больным членом семьи или потеря кормильца. Социальное страхование позволяет заранее подготовиться к этим социальным ситуациям путем откладывания части финансовых средств для решения возможных проблем в будущем, что позволит сохранить (хотя и относительно) привычный жизненный стандарт.

Значительные изменения претерпела система финансирования социального обеспечения. Закон о страховых взносах на социальное обеспечение и отчислениях на государственную политику занятости (1992 г.) упорядочил страховые тарифы взносов на социальное обеспечение, которое включает страховой взнос на пенсионное обеспечение и медицинское страхование, а также отчисления на государственную политику занятости. Плательщиками страховых взносов являются работодатели, работники и лица, самостоятельно занимающиеся предпринимательской деятельностью.

Страховые взносы на социальное обеспечение и отчисления на государственную политику занятости являются доходом государственного бюджета Чешской Республики. Социальные партнеры правительства в лице работодателей и профсоюзов контролируют использование страховых взносов.

Предусмотрены определенные налоговые льготы для работодателей, создающих новые рабочие места. Службы занятости предоставляют работодателям из средств, выделенных на активную политику занятости, субсидии на социальное и медицинское страхование тех граждан, которые заняты на общественно полезных работах.

В настоящее время в ЧР подготовлен проект новой редакции Закона о занятости, принятого в 1991 г. Главные направления государственной политики занятости сосредоточены на четырех программах:

1. Помощь лицам, решившим заняться предпринимательской деятельностью или создающим рабочие места.

2. Создание временных рабочих мест (общественные полезные работы).

3. Стимулирование занятости молодежи.

4. Программы переквалификации.

Закон о поддержке мелкого и среднего предпринимательства (1992 г.) предусматривает в законодательном порядке широкие кредитные и налоговые льготы для начинающих предпринимателей. Так, от уплаты подоходного налога на период двух сроков налогообложения освобождается предприниматель, инвестирующий средства, в том числе в создание новых рабочих мест, в районах с наиболее высоким уровнем безработицы. Средства, полученные от кредитных и налоговых льгот, должны быть использованы исключительно на расширение материально-технической базы.

Коренным образом была изменена и система финансирования здравоохранения. За основу организации здравоохранения в ЧР была взята система классического обязательного медицинского страхования, принятая, в частности, в Германии. Новая модель медицинского обслуживания представляет собой широкую программу демонополизации, децентрализации и разгосударствления. Все расходы на медицинскую помощь покрываются из доходов фонда медицинского страхования, государственного бюджета и местных бюджетов.

C 1.01.1993 г. вступил в силу Закон о страховых взносах на всеобщее медицинское страхование, который определяет размер страхового взноса на медицинское страхование, способ его взимания, учет плательщиков и страховых взносов, образование специального счета медицинского страхования, функции контроля. Согласно ранее принятому Чешским национальным советом Закону о всеобщем медицинском страховании (1991 г.) плательщиками страховых взносов медицинского страхования являются страхователи, работодатели и государство.

Непосредственно из государственного бюджета выплачиваются страховые взносы за следующие социально уязвимые категории населения: находящихся на иждивении детей, пенсионеров, получателей родительского пособия, женщин в отпуске по беременности и родам, безработных, получателей социальных пособий в соответствии с нормами Закона о социально нуждающихся, и за некоторые другие категории граждан. Тариф страховых взносов на медицинское страхование установлен в размере 13,5%: 4,5% возмещается самим работником, 9% - его работодателем. Страховые взносы на медицинское страхование лиц, занимающихся самостоятельной предпринимательской деятельностью, начисляются с суммы, составляющей не менее 45% доходов от предпринимательства в соответствии с Законом о налогообложении доходов (1993 г.) за вычетом эксплуатационных расходов.

Трансформация чешского здравоохранения преследовала три важнейшие цели: повысить ответственность граждан за свое здоровье; перевести систему финансирования из государственного бюджета на страховую медицину; провести приватизацию медицинских учреждений.

В процессе приватизации медицинских учреждений менялся способ финансирования здравоохранения, снижалась доля государства в пользу альтернативных источников финансирования. Система многоцелевого финансирования еще полностью не сформировалась, доля прямого участия пациента весьма невелика, а выбранная система страхования с сетью медицинских страховых компаний - весьма дорогостоящая, о чем свидетельствует и весьма значительный рост расходов на здравоохранение: с 5,33% в 1991 г. до 7,11% в 1994 г. В настоящее время 70-80% амбулаторной медицинской помощи оказывается в рамках частной медицинской практики. В стране действует примерно 27 медицинских страховых обществ.

Система государственной социальной поддержки семьи.

Закон о государственной социальной поддержке (1995 г.) свел более чем 70 видов различных пособий по социальной защите к девяти и значительно сузил круг их получателей. Все пособия системе государственной социальной поддержки являются чисто государственными и предоставляются из государственного бюджета. Право на государственные пособия по социальной поддержке имеют все лица, постоянно проживающие не территории ЧР.

Критерием определения размера пособий государственной социальной поддержки и уровня доходов семьи, дающих право на адресные пособия, является прожиточный минимум. Согласно Закону величина прожиточного минимума будет пересматриваться при повышении розничных цен на 5%. При пересмотре сумм прожиточного минимума автоматически повышаются и размеры пособий по государственной социальной поддержке.

Размер отдельных пособий будет зависеть от уровня прожиточного минимума и от выбранных коэффициентов (прожиточный минимум всей семьи, умноженный на установленный коэффициент, определяет максимальный доход, ниже которого будет выплачиваться пособие), которые будут использоваться как для определения числа будущих получателей пособий, так и для определения размера пособия. Коэффициенты не будут строго закреплены законом, с тем чтобы правительство могло оперативно регулировать их уровень при формировании государственного бюджета (в 1994 г. на пособия социальной поддержки было выделено 25 млрд. крон, что составляет 7% государственного бюджета).

При установлении же адресных государственных пособий социальной поддержки учитываются только доходы семьи, имущественное положение не учитывается. Все остальные государственные пособия социальной поддержки предоставляются на год, кроме жилищных и транспортных субсидий, выплачиваемых на три месяца.

О необходимости повышения эффективности функционирования системы социальной поддержки свидетельствует тот факт, что она затрагивает интересы примерно 60% населения страны, прежде всего семей с детьми. По данным микроценза за 1992 г., в ЧР 3,8 млн. семей, из них с детьми - 41,9%. На одну семью в среднем приходится 3,82 человек, в том числе 1,68 несовершеннолетних детей. Анализ структуры семей выявил сокращение числа многодетных семей, на которых приходится всего 1,4%, семьи с одним ребенком составляют 43,8%.

Система социальной помощи призвана решать проблему бедности в тех случаях, когда гражданин не в состоянии ее решить собственными силами, социально не затребован и не выполняет условий для предоставления государственной социальной поддержки. Эта система финансируется из государственного бюджета, местных бюджетов и из средств добровольных организаций. Государство оставляет в своей компетенции социально-правовую охрану граждан, местные органы самоуправления будут отвечать за обеспечение основных условий жизни социально нуждающихся лиц.

Прожиточный минимум и в новой концепции социальной помощи сохраняется в качестве основного критерия бедности. В то же время более точно будут определяться нижние и верхние границы социальной помощи, исходя из имущественных возможностей гражданина, выполнения алиментных обязанностей по отношению к нему и его усилий по выходу из сложной социальной ситуации. Закон гарантирует удовлетворение основных жизненный потребностей человека, под которыми подразумевает обеспечение потребности в жилье, питании, одежде, возможности коммуникации и информации, гуманитарные потребности. Закон о социальной помощи определяет круг обстоятельств, при которых будет предоставляться та или иная форма помощи.

Закон предусматривает следующие формы социальной помощи: социально-правовая защита, финансовая помощь, предоставление кредитов, различные виды дотаций и создание жизненных условий на минимальном уровне. Финансовую помощь предоставляет орган местной власти и негосударственные субъекты; кредит - только государство, которое обеспечивает социально-правовую охрану. На переходном этапе трансформации государство оставляет за собой ключевую роль в системе социальной защиты. В будущем эта роль перейдет полностью к местным органам власти, которым, впрочем, и сейчас предоставлено право оказывать по своему усмотрению дополнительную финансовую помощь, однако исключительно из собственных источников.

В перспективе предполагается, что выплата пособий по социальной поддержке будет финансироваться из государственного бюджета и гарантироваться законом. Социальная помощь будет финансироваться из негосударственных источников (прежде всего из местных бюджетов, церковных и гуманитарных организаций) и предоставляться только адресно. Государственная социальная поддержка будет увязываться с прожиточным минимумом, при выплате государственных пособий по социальной поддержке будет учитываться только доход, в то время как в случае социальной помощи будет учитываться имущественное положение.

Проводимая в настоящее время реформа финансирования социальной сферы в конечном счете позволит не только оказывать более адресную и эффективную помощь нуждающимся в ней, но и в перспективе даст значительную экономию государственных средств.

Введение новой системы социальной защиты требует завершения налоговой реформы и создания широкой сети социальных учреждений, оснащенных современной техникой и квалифицированными специалистами.

Новая чешская концепция социальной политики позволяет в принципе реализовать многовариантную модель, в которой государственное перераспределение будет направлено на смягчение резких различий в доходах, ведущих к дезинтеграции общества и усилению социальной напряженности, что могло бы нарушить достигнутый социальный консенсус в обществе и тем самым затормозить проведение экономических реформ.

2.4 СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ВЕНГРИИ И ПОЛЬШЕ

Опыт трансформации экономики в странах Центральной и Восточной Европы показал, что ход экономической реформы во многом зависит от поддержки населением нового политического и экономического курса и от прореформистского общественного консенсуса. По мере реализации нового курса стало ясно, что высокая социальная цена реформ способна не только поставить под угрозу саму общественную трансформацию, но даже повернуть ее вспять. Поэтому одно из важнейших условий реализации экономических преобразований - разработка эффективной системы социальных гарантий населения. Задача социально-экономической политики на современном этапе становления рыночных отношений состоит в том, чтобы социальная цена не была непомерно высокой для широких слоев населения. В последнее время в большинстве стран особое внимание уделяется выработке новой концепции социальной политики, адекватной рыночным условиям хозяйствования и позволяющей смягчить негативные последствия проводимых реформ. Особое внимание в проведении такой политики уделяется системообразующей роли государства, без активного вмешательства которого процесс реформирования чреват весьма негативными социальными последствиями. Ниже представлены материалы, дающие представление об основных направлениях изменений в системе социального обеспечения, происходящих в Венгрии и Польше.

Венгрия

Выбор системы социальной защиты

Венгерская система социальной защиты имеет почти 100-летнюю историю. Она возникала одновременно с немецкой и является старейшей в Европе. В период социализма эта система развивалась исключительно в государственных рамках, являясь по сути частью госбюджета. Несмотря на определенную эволюцию, социальная система до сих пор сохраняет преимущественно перераспределительный характер, преодоление которого наталкивается на объективные трудности.

После смены общественной системы (1990 г.) Венгрия твердо следует курсу на вступление в ЕС и преобразование законодательной базы основных систем, включая социальную, в соответствии со стандартами этой международной организации.

Как известно, после Второй мировой войны в развитых странах мира сложились различные социальные системы, которые можно классифицировать следующим образом:

Либеральная модель. Доминируют универсальные, скромные по размеру трансферты, общий низкий уровень социальной защиты и индивидуального социального страхования. Основная задача социальных институтов - коррекция влияния рынка. Структуру общества характеризует социальный дуализм. Большинство членов общества зависит от рынка, меньшинство - от государства. Либеральная модель характерна для США, Канады, Австралии.

Корпоративно-этатическая (консервативная) модель. Социальные права граждан определяются принадлежностью к социальной группе с тем или иным социальным статусом. Доминирует социальная система немецкого (бисмаркского) типа. Относительно малую роль играют индивидуальные социальные выплаты. Иерархические вертикальные связи относительно невелики. Но государственно-организованная перегруппировка доходов-расходов, в том числе социальных выплат, приобретает здесь более значительные масштабы, чем в либеральной модели. Программа поддержки доходов выполняет роль, консервирующую общественный статус, придавая ему легитимность. Инструменты социального обеспечения связаны с традиционными ценностями, которыми являются семья и церковь. Консервативная модель существует в Австрии, Германии, Италии и Франции.

Социал-демократическая модель. Идеология: «Каждый участвует, поэтому каждый содействует». Декларируется независимость индивидуума от рынка, государства, семьи. Ставит целью осуществление социального равенства на возможно более высоком уровне. Характерны универсальные методы, преобладает поддержка основного дохода. Степень перераспределения доходов и социальный расходов значительно выше в сравнении с либеральной и консервативной моделью. Акцент на поддержание занятости трудоспособного населения, на взаимосвязь труда и благосостояния. Равные права на социальное обеспечение имеют представители «рабочего класса» и «среднего класса». К социал-демократической модели более всего близки скандинавские страны, прежде всего Швеция.

До начала радикальных общественных преобразований венгерская модель представляла специфическое сочетание консервативной и социал-демократической моделей. Поскольку этот гибрид не укладывался в указанную выше международную классификацию, он получил в трудах венгерских специалистов название «коммунистически-консервативная модель». Для этой модели была характерна тесная связь социальных гарантий с трудовыми отношениями: последние давали право на пенсию, на часть семейных пособий, не говоря уже о значительных льготах, связанных с отдыхом, лечением, воспитанием детей и т.п. Начиная с 60-х годов, среди методов социальной защиты на первый план все более выдвигается поддержка доходов.

Институциональная основа системы была полностью государственной, чрезмерно централизованной. Не допускалось создание коммерческих организаций, добровольных страховых обществ, частных образовательных и медицинских учреждений. Государственная монополия на социальную защиту исключала свободу гражданина в выборе форм и методов социального обеспечения.

С началом системных преобразований венгерская система социальной защиты, обремененная деформациями социалистического наследия, развивается в направлении смешанной консервативно-либеральной модели. Управление ею утратило исключительно централизованный характер. Устойчива тенденция к децентрализации социальной защиты населения на уровень местного самоуправления. Местные органы играют все возрастающую роль в определении социальных приоритетов, в удовлетворении региональных потребностей. Стабильно сокращается доля натуральной помощи и соответственно растет доля денежных форм социальной помощи. Среди критериев, определяющих право на получение социальной помощи, на первое место выдвигается нуждаемость. Среди идеологических приоритетов на первый план выдвигается семья и церковь.

Выбор страхового типа социального обеспечения усилил корпоративно-самоуправленческий характер венгерской социальной системы. Кроме того, он открыл дорогу для более жесткой ее увязки с заработками. Однако экономический кризис и чрезмерная затратность социального обеспечения не позволили последовательно осуществлять увязку социального страхования с заработками. Против жесткой увязки действовали введенные социальные минимумы, лимитирование максимумов, индексация, связанная с инфляцией. Вследствие этого стали распространяться социальные выплаты в одинаковой фиксированной сумме (flat rate). Так, в 1992 г. две трети пособий по безработице соответствовали размеру минимальной зарплаты или были ниже ее.

Реформирование социальной защиты населения в начале переходного периода.

Кардинальные изменения в структуре доходов, их сильная дифференциация выявили неадекватность сложившейся социальной системы различия в доходах. Это потребовало пересмотра практики использования такого социального инструмента, как поддержка доходов, и усиления целевой направленности в использовании социальных средств.

Целевое использование неадекватно социальной помощи. Например, до сих пор семейные пособия устанавливались в фиксированной сумме, независимо от уровня доходов их получателей. Целевое использование учитывает количество детей и низкие душевые доходы. Целевое использование - т.е. распространяемое только на часть социальных расходов. Например, вместо нынешней универсальной системы социального страхования временной нетрудоспособности (бюллетени) ее финансирование передается работодателям, а соответствующие выплаты предлагается рассматривать как часть дохода незарплатного типа.

Целевое использование применительно к пенсионной системе означает отказ от универсальной системы и переход к базовой государственной пенсии, а сверх ее - добровольное пенсионное страхование граждан. Целевое использование означает также ликвидацию всех нецелевых видов помощи, например, дотаций к ценам и т.п. Таким образом, усиление целевой направленности в использовании ограниченных денежных и натуральных социальных средств становится в Венгрии генеральным направлением реформирования системы. Акцент переносится на преимущественную помощь низкодоходным лицам и семьям.

В связи с этим актуализировалась проблема определения черты бедности и выбора экономической категории, определяющей минимальную социальную гарантию.

Основные направления структурных реформ в социальной сфере

Общие подходы

Реформирование пенсионной системы, здравоохранения, образования проводится в рамках бюджетной реформы. Еще не сформировалась единая концепция, поэтому можно отметить лишь основные подходы, особенность которых заключается в совместном реформировании двух блоков - социального обеспечения и местного самоуправления. Такая связка объясняется тем, что, во-первых, венгерская социальная система децентрализована на уровень местного самоуправления, во-вторых, по объему расходов в консолидированном бюджете оба этих блока примерно равны и одинаково значимы.

Сложился консенсус относительно отхода от нынешней практики финансирования образования и здравоохранения. Большинство экспертов склоняются к введению социальных нормативов, исходя из количества жителей на территории самоуправления, числа учеников, приходящихся на одного учителя, больных на одного врача, затрат на зарплату и т.п., что, по их мнению, сделает невозможным отраслевое лоббирование и в конечном счете послужит рационализации и оптимизации социальных расходов.

Однако эксперты Минфина не разделяют такого подхода. По их мнению, введение одинаковой нормативной суммы социальных расходов на каждого жителя, ученика, больного, помноженной на множество так называемых приоритетных задач и на 3 200 самоуправлений было бы неподъемным с точки зрения финансирования, и ликвидировало бы нынешнюю одинаковую сумму бюджетной дотации каждому самоуправлению в размере 2 млрд.фор. Финансисты предлагают: сократить число дотируемых социальных задач с 27 до 13, а число основных нормативов социальной поддержки школьного образования сократить с 5 до 2.

Страницы: 1, 2, 3