Опыт планирования в США. Пути и формы его использования в специфических условиях Российской Федераци...

Кассовый метод ведения учета применяется во всех фондах муниципалитета, посредством которых местное правительство осуществляет свою деятельность, с одной стороны, собирая налоги, неналоговые доходы, получая трансферты от других правительств и прочие разрешенные законом доходы, и, с другой – расходуя эти средства на общественные нужды в соответствии со своими полномочиями.

Метод по начислению аналогичен порядку бухгалтерского учета, применяемому на частных предприятиях. Акцент делается на учете основных и оборотных средств, доходов, расходов, прибылей и убытков. Используется для частных фондов, т.е. для таких видов деятельности, как, например, водоснабжение.

Учетная группа основных материальных активов муниципалитета учитывает те активы, которыми владеет город, но не учитывает активы частных фондов. Учетная группа – перечень активов, которыми владеет город и которые балансируются с использованными для их приобретения средствами.

Учетная группа долгосрочных обязательств – перечень непогашенных долгов  муниципалитета – облигаций, векселей, а также долгов рентных фондов, имеющих гарантию муниципалитета, которые балансируются с предназначенными для их погашения  средствами.

Структура фондов ни в коей мере не отражает структуру департаментов муниципалитета. За средства, подлежащие расходованию из генерального фонда, например, отвечают несколько функциональных департаментов: социальный департамент – за социальные программы, департамент пожарных служб – за пожарные службы и т.п. К примеру счет фонда погашения долга находится в доверенном банке, который осуществляет по поручению муниципалитета своевременное и полное погашение долговых обязательств.

Таким образом можно выделить ряд преимуществ пофондовой системе учета, принятой в американских муниципалитетах.

1.      Обеспечивается как целевое расходование средств, так и прозрачность в их расходовании на определенные цели. В частности, существование отдельного фонда капитальных проектов позволяет показать величину капитальных расходов муниципалитета и структуру их покрытия.

2.      Существование отдельной структурной группы непогашенных обязательств, причем их широкий охват – от непогашенных облигаций до гарантий – позволяет выявлять на конкретный момент величину непогашенных обязательств города. Последнее необходимо для регулирования долговой нагрузки города.

3.      Существование отдельной отчетной группы основных материальных активов дает возможность обоснованно планировать затраты на реконструкцию и капитальный ремонт.

4.      Пофондовая система учета позволяет определить, каково положительное сальдо доходов и расходов муниципалитета, или дополнительный доход бюджета, который может быть использован для погашения долга. Он представляет собой разницу между доходной частью бюджета и текущими расходами, скорректированными на величину непогашенных долгосрочных и будущих обязательств.

Плановые документы для формирования бюджета развития.

Бюджет развития города – итоговый годовой документ, подготавливаемый на основе целого пакета долгосрочных документов, разрабатываемых различными департаментами городской администрации. Он предоставляет результат постоянного обновления этого пакета долгосрочных документов.

Исходным документом для формирования бюджета развития является долгосрочная инвестиционная программа (ДИП). ДИП города представляет собой комплексный плановый документ, определяющий как направления капитальных вложений города, так и его возможности в области осуществления этих вложений. ДИП городского развития включает 5 компонентов: развернутый генеральный план, мастер-план, мастер-план объектов инфраструктуры, расчет платы за подключение к инженерным сетям, финансовый план капитальных расходов.

1.      Назначение развернутого генерального плана развития города – зафиксировать тенденции развития городского пространства: зонирование городской территории и требования к плотности застройки уже освоенных и еще не освоенных городских территорий. Последнее служит исходной информацией для определения потребности в объектах инфраструктуры и их мощности. Принятие решения о землепользовании – прерогатива муниципалитета, хотя компании по водоснабжению и водоочистке имеют определенное влияние на выработку решения.

2.      Мастер-план – плановый документ, в котором фиксируются политика и прогнозы развития отдельных видов коммуникаций, таких как водозаборные и очистные сооружения, сети водоводов, канализационные сети и т.п. Мастер-план должен определит требования, предъявляемые к параметрам коммуникаций и инфраструктуры объектов. Например, промышленная зона, раз возникнув, может потребовать дополнительного резервуара воды для того, чтобы удовлетворить потребность в воде со стороны офисов и организаций, расположенных в данной зоне, в дневные часы. В мастер-плане должны быть определены размеры и мощность дополнительного резервуара для удовлетворения  потребности в воде, вместе с тем в мастер-плане не требуется информации о конкретном месте расположения резервуара или сроке его строительства.

3.      Мастер-планы конкретных объектов инфраструктуры отличаются от мастер-планов тем, что содержат более детальное описание проектов реконструкции и развития объектов инфраструктуры. Мастер-планы конкретных объектов инфраструктуры должны включать как проекты замены и реконструкции существующей инфраструктуры, так и инфраструктурные проекты, вызванные потребностями развития городской территории. Последние отражаются в приложениях к мастер-плану и содержат, как правило краткое описание проекта по элементам (покупка земли, инженерные и строительные работы, природоохранная экспертиза и др.) и возможные источники финансирования. Проекты замены и реконструкции обычно могут быть спланированы заранее, проекты же развития возникают по потребности. Мастер-планы конкретных объектов инфраструктуры муниципалитета обычно состоят из мастер-плана развития канализационной сети, мастер-плана очистных сооружений и их соответствия требованиям федерального агентства охраны окружающей среды, мастер-плана ливневой канализационной системы города.

4.      Расчет платы за подключение к городским коммуникациям – существенная часть мастер-плана. Муниципалитеты вводят плату за подключение к сетям инфраструктуры для того, чтобы покрыть затраты на развитие инфраструктуры в новых районах. В плане приводятся данные, достаточные для подсчета величины платежа. Более того, к основному расчету должны быть приложены необходимые документы и расчеты, подтверждающие, что в плату за подключение не вошли затраты на замену существующих сетей.

5.      Финансовый план капитальных расходов – заключительный документ в процессе подготовки инвестиционной программы города. Он содержит проекты и определяет источники, за счет которых они будут финансироваться. На основе ДИП городского развития разрабатывается ежегодная инвестиционная программа, которая, будучи одобренной законодательным органом власти, становится бюджетом развития.

Основными плановыми долгосрочными документами, разрабатываемыми г. Нью-Йорком, являются 10-летняя инвестиционная программа, 4-летний план и ежегодный инвестиционный бюджет развития. Планирование инвестиционной стратегии города начинается с разработки 10-летней инвестиционной программы, где определяются основные долгосрочные задачи развития города. Этот документ пересматривается раз в два года департаментом планирования и бюджетным департаментом. Четырехлетний план, пересматриваемый каждый год, конкретизирует основные задачи 10-летнего плана. В ежегодно утверждаемых бюджетах развития вновь появляющиеся потребности и изменения в федеральных мандатах вписываются в контекст 10-летнего и 4-летнего планов.

Устав города требует проведения ежегодной инвентаризации основных материальных активов города, включая здания, пристани, мосты, дороги, и разработки плана финансирования этих объектов для поддержания в рабочем состоянии. Эти расчеты используются городскими департаментами для учета предложений по финансированию капитальных вложений. С целью достижения наименьших как капитальных, так и текущих затрат на сооружение объекта в городе действует программа инженерной оценки. В оценке участвуют все департаменты, задействованные для осуществления проекта, включая бюджетный департамент, а также сторонние консультанты. Город использует этот подход уже на протяжении последних 13 лет для проработки капиталоемких и долгосрочных проектов. Не всегда инженерная оценка приводит к удешевлению проекта, однако, поднимая проблемы на ранних этапах реализации инвестиционного проекта, она помогает найти оптимальное с точки зрения задач проекта, его стоимости и графика выполнения решение. Существует также независимая оценка стоимости проектов, которая осуществляется сторонними консультантами, задача которой - проверить целесообразность представленной городскими департаментами стоимости проекта и соответствие источников финансирования оптимальному графику реализации проекта.

Формирование пакета инвестиционных проектов.

Основными критериями включения затрат в бюджет развития являются величина затрат и периодичность их осуществления. Например, инвестиционные проекты и отдельные закупки оборудования включаются в бюджет развития г.  Нью-Йорка, если первые способствуют продлению полезной жизни городских капитальных объектов, а срок службы вторых свыше 5 лет и стоимость свыше $ 15000. Величина планируемых расходов бюджета на осуществление капитального проекта должна быть такой, чтобы не потребовалось увеличения ассигнований для завершения проекта. Однако мэр города может, уведомив городской Совет, увеличить ассигнования на 15% для завершения проекта.

При выборе инвестиционных проектов для финансирования за счет заемных средств придерживаются следующего принципа – срок службы объекта, профинансированного за счет заемных средств, должен быть не длиннее срока погашения по облигациям. Ключевым этапом в силу сложности и важности этого элемента подготовки программы является процедура отбора проектов в ДИП, а следовательно, и в бюджет развития.

Первым этапом формирования ДИП является сбор предложений о капитальных проектах от департаментов города. По проектам, уже включенным   ранее в ДИП, представляется обновленная информация о стоимости проекта. По новым проектам – довольно обширная: краткое описание проекта, стоимость его реализации, разбитая по годам, обоснование необходимости проекта, влияние на текущий бюджет (предполагаемые дополнительные расходы текущего бюджета с вводом в действие объекта инфраструктуры), предложения по источникам финансирования.

При оценке экономической эффективности инвестиционных проектов возникают несколько проблем.

1.      Подсчет доходов от проекта относительно прост, если речь идет о затратах на общественные услуги, которые оплачиваются потребителями. Довольно сложно выразить количественно эффект от тех услуг, затраты на которые не возмещаются потребителем, но имеют тем не менее большую общественную значимость, например, финансирование служб охраны порядка. В силу своей общественной значимости они и финансируются за счет налогов.

2.      Непросто обосновать выбор ключевого элемента формулы приведенной стоимости – коэффициента дисконтирования, который следует использовать при подсчетах. Американские муниципалитеты обычно занимают средства под процент ниже рыночного, поскольку муниципальные облигации, основной инструмент заимствования для городов, освобождены от федеральных налогов. Основываясь на этом, некоторые эксперты используют в качестве коэффициента дисконтирования нерыночный показатель стоимости капитала, что приводит к увеличению приведенной стоимости (будущих доходов) и, следовательно, эффективности проекта. Практики считают, что использование формулы приведенной стоимости корректно только тогда, когда речь идет об однотипных проектах, например, выбор среди разных вариантов строительства моста, использовать же этот инструмент для отбора среди разнообразных проектов городской инфраструктуры нецелесообразно.

Предоставленные департаментами проекты проходят инженерную экспертизу, после которой проекты подвергаются финансовой экспертизе. Финансовый департамент города оценивает каждый проект с точки зрения возможности его осуществления, влияния затрат на содержание будущих объектов на текущий бюджет города.

Одним из ограничений размеров инвестиционной программы города служит потенциально возможная долговая нагрузка на город. Ее анализ включает следующие этапы:

1.      Существующая долговая наведенная нагрузка (долговая нагрузка данного муниципалитета и юрисдикции, в составе которой находится город) на жителей города сравнивается со средней по стране и в регионе, где находится город, анализируется ее динамика. Проводя этот анализ, финансисты города учитывают требования рейтинговых агентств. С точки зрения рейтинговых агентств долговая нагрузка выше средней может быть приемлема в динамично развивающихся муниципалитетах, которые благодаря прогнозируемому экономическому росту могут справиться с увеличивающейся долговой нагрузкой. В противном случае превышение долговой нагрузки муниципалитета над средним уровнем дает основание считать, что возможности муниципалитета расплатиться в полном объеме и в срок по долгам ограничены, и облигации муниципалитета заслуживают низкого кредитного рейтинга, что для рынка является сигналом о высокой стоимости задолженности данного муниципалитета.

2.      Анализируются схемы обслуживания существующих долгов с тем, чтобы новая долговая нагрузка не привела к необходимости резкого подъема налоговых ставок на налогоплательщиков.

3.      Делается прогноз будущих доходов муниципалитета, который зависит от показателей экономического роста городской экономики, динамики налогооблагаемой базы, межбюджетных отношений, способности муниципалитета контролировать свои расходы.

После анализа возможной долговой нагрузки города определяется перечень источников финансирования проектов инфраструктуры, включенных в инвестиционную программу (ИП). Перечень источников финансирования состоит из средств текущего бюджета, грантов федерального бюджета, заимствований на финансовом рынке, совместных проектов с частным капиталом. Не существует оптимального сочетания источников финансирования, каждый муниципалитет вырабатывает свою собственную политику. На тот или иной вариант структуры источников оказывает влияние совокупность факторов: характеристики капитальных затрат (время, стоимость, место), предельная долговая нагрузка, определенная законами штата, возможность получения грантов из других бюджетов.

После анализа источников финансирования разрабатываются график реализации проектов ИП. Будучи разработанной и принятой ИП становится основой для ежегодно утверждаемого бюджета развития. По мере осуществления мероприятий ИП пополняется новыми проектами и обновляется в зависимости от изменений в доходном потенциале города, политики заимствования, от прочих политических и социальных факторов. Важным элементом ИП являются затраты на капитальный ремонт. Они фиксируются в твердой доле от текущих доходов. Величина необходимых капитальных затрат подсчитывается благодаря реестру объектов городской инфраструктуры, где содержатся данные о возрасте и состоянии объектов, графики ежегодных капитальных ремонтов. Регулярные капитальные ремонты позволяют избежать в будущем повышенных затрат на содержание объектов инфраструктуры.

Затраты на капитальный ремонт являются приоритетными по сравнению с новым строительством и расширением, поскольку заранее закладываются в расходную часть текущего бюджета, однако аккумулируются, как правило, в бюджете развития. С целью регулярного поступления средств на капитальный ремонт оборудования, используемого департаментами городской администрации создаются фонды внутренних услуг. Одним из поступлений в такие фонды служат регулярные платежи городских департаментов в счет амортизации используемых сооружений и оборудования. Это позволяет аккумулировать средства к тому моменту, когда необходим капитальный ремонт или замена оборудования.

Развитие способов организации стратегического планирования на микроуровне.

Стратегическое управление – самая современная модификация корпоративного планирования, наиболее характерная для США в 1980-х годах. Согласно проведенным исследованиям, не менее 100 из 500 крупнейших американских корпораций применяют эту систему в развернутом виде, в то время как отдельные ее элементы используют 75% этих компаний. Суть комплексных систем стратегического управления состоит в том, что на фирмах с одной стороны, существует четко организованное, так называемое "формальное" (воплощаемое в специальных документах) стратегическое планирование, а с другой стороны, организационная структура управления корпорации, механизмы взаимодействия ее отдельных звеньев и подразделений отработаны так, что обеспечивают выработку долгосрочных стратегий для создания конкурентного преимущества и превращают эти стратегии в текущие планы, подлежащие реализации на практике. Разработка и применение конкретных форм стратегического управления вызваны объективными потребностями практики, возникшими в связи с изменением среды деятельности корпораций и их методы сформировались в течение довольно долгого времени.

В развитии идей и практики стратегического планирования и управления можно выделить несколько этапов. Идея о том, что предвидение (как прообраз функции планирования в более современном понимании) является исходным моментом любого управления, восходит еще к классикам теории менеджмента, т.е. к эпохе формирования гигантских корпораций до второй мировой войны. В это время в крупных фирмах появляется штаб, обычно в составе финансовых служб, регулярно занимающихся текущим планированием производственно-хозяйственной деятельности. Однако службы среднесрочного и тем более долгосрочного планирования еще не создавались. Несомненно, высшее руководство фирм регулярно обсуждало и намечало перспективы развития своего бизнеса, но формальное планирование, связанное с регулярным заполнением плановых форм, расчетами показателей и т.п., ограничивалось лишь составлением ежегодных финансовых систем по статьям расходов на разовые цели. Эта функция, получившая название "разработка бюджетов", стала привычной для всех крупных и большинства мелких корпораций и до настоящего времени занимает одно из важнейших мест в планировании.

На американских фирмах существует ряд модификаций текущего финансового планирования такого рода, основанных на двух принципах. Первый из них предусматривает неизменность планов-смет в течение года (или по крайней мере по отдельным кварталам). Любой пересмотр лимитов финансирования по функциям или подразделениям связан с обращением в штаб-квартиру корпорации с выработкой руководством дополнительных решений. Второй принцип – это гибкое планирование, когда планы-сметы в течение года могут быть пересмотрены, если это диктуется ситуацией. Однако любое перераспределение денежных средств, произведенное главным управляющим отделения (подразделения) или руководителем функциональной службы, должно быть затем обосновано перед штаб-квартирой приростом прибыли или предотвращением потерь. Следует отметить, что первый принцип наиболее характерен для японских компаний, в то время как второй – в различных модификациях часто применяется на американских фирмах как на уровне корпораций в целом, так и внутри подразделений. Но такое планирование практически не охватывает показатели развития в натуральном выражении и основано только на финансовых нормативах. Собственно технико-экономическое планирование с подробной проработкой натуральных показателей используется обычно на уровне заводов и производственных подразделений, которые не имеют хозяйственной самостоятельности. На заводе такое планирование тесно связано с оперативным управлением, задающим ритм производства и сбыта продукции, и ориентированием руководителей на экономию ресурсов, снижение издержек, обновление оборудования, внедрение конкретных технологических новшеств и т.п. Представители высшего звена управления современных корпораций (штаб-квартиры и группы стратегического реагирования) этими вопросами не занимаются, их главная задача – успешное взаимодействие фирмы с внешней средой.

В последнее время в рамках текущего финансового планирования появляется немало новшеств, например "программное бюджетирование", когда финансовые планы разрабатываются для достижения конечных результатов на программно-целевой основе, или "разработка бюджета на нулевой основе", когда для каждой из видов деятельности или структурного подразделения в начале годового цикла планирования необходимо указать право на включение в план, обосновав будущую экономическую эффективность выделяемых средств. Однако для всех этих модификаций, как текущего, так и среднесрочного внутрифирменного планирования, характерна традиционная методика – обращение внутрь фирмы (предприятие рассматривается вне связи с внешним миром – так называемая "закрытая" система), при которой планирование служит инструментом распределения внутрифирменных ресурсов, а также координации и контроля деятельности подразделений.

Существенные изменения в развитии функций планирования произошли в американских, а вслед за этим и во многих японских и европейских корпорациях в 1970-1980 годах. Этот период часто именуют " бумом стратегического планирования". Фирмы приняли новую функцию – планирование, направленное не внутрь предприятия, а на внешнюю среду (концепция предприятия как "открытой" системы). Надо учитывать, что в американской практике, от японской или французской, на общегосударственном уровне не существует даже элементов национального прогнозирования или индикативного планирования экономики. Попытки внедрить такого рода функцию в 1973-1974 годах провалились. Поэтому никаких внешних ориентиров, кроме аналитических разработок специализированных прогностических и консалтинговых фирм, американские корпорации не имеют. В прошлом при относительной стабильности рынков, медленных изменениях техники и технологии, слабой международной конкуренции, американским фирмам гигантам как-то удавалось строить свою деятельность без обоснования и ясной формулировки средне- и долгосрочных стратегий. Однако послевоенный мир резко изменился, и неучет или невнимание к динамичной, сложной и неопределенной внешней среде, в которой оказались корпорации, многим из них могло стоить не только крупных финансовых потерь или утраченных возможностей, но и самого существования.

Вначале функция планирования развития фирмы во внешней среде приняла форму долгосрочного планирования, распространение которой на рубеже 1950-1960 годов совпало с бурным применением экономико-математических методов в планировании и управлении. Возможно поэтому, а также в связи с относительно медленной и слабой изменчивостью внешней среды, методы долгосрочного планирования основывались преимущественно на экстраполяции сложившихся в прошлом структурных характеристик и тенденций развития фирмы при внесении в модели оценок будущего. Согласно исследованиям, в 1958-1964 годы сложились некоторые плодотворные, используемые и сейчас, принципы формирования долгосрочных планов корпораций, в частности, принцип скользящего планирования, когда планы (обычно десятилетние) составлялись по принципу 1+9 лет, т.е. к периоду планирования в каждом годовом цикле прибавлялся один год, и корпорация постоянно имела прогностическую проработку своего развития на 10 лет вперед.

Среди основных достижений использования аналитических методов в американской практике обоснования корпоративных решений важнейшее место принадлежит идеям системного и ситуационного подходов и их реализации с использованием имитационного моделирования на ЭВМ.

Особенно важным в применении экономико-математических методов и моделей был поворот от решения внутрифирменных и внутризаводских проблем к исследованию проблем развития корпораций в условиях изменяющейся внешней и внутренней среды. Об этом свидетельствует то, что и сегодня сферами наиболее интенсивного распространения методов системного анализа и имитационного моделирования в промышленных корпорациях являются различные аспекты стратегического и финансового планирования, прежде всего разработки маркетинговых и финансовых стратегий, стратегий в области ценообразования, инвестиций, приобретений или слияний и т.п.

Не случайно наиболее общими моделями корпоративного планирования того времени оказались комплексные модели построения финансовых планов, отражающие деятельность промышленной корпорации на основе количественного анализа ее финансовых потоков, а также аккумуляции и распределения денежных средств. При разработке этих финансовых моделей обычно преследовались две основные цели : 1) оценка альтернативных вариантов краткосрочных бюджетов корпорации; 2) разработка долгосрочных прогнозов влияния различных маркетинговых (в то время прежде всего производственно-сбытовых) стратегий фирмы на результаты ее финансово-хозяйственной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Итак, резюмируя содержание данной работы, следует отметить, что не последнюю роль в становление новой России должен сыграть опыт других государств, и Соединенные Штаты Америки на одном из первых мест среди них. Нам есть чему поучиться у стран, уже прошедших этап развития, на котором находится современная Россия, или у тех стран, которые оказывались в сложной ситуации и имеют успешный опыт преодоления трудных моментов. Поэтому, идя по пути реформ, российскому правительству следует чаще ставить вопрос "а как у них?" при реорганизации отраслей государственной деятельности.

В процессе развития рыночной экономики в России важную роль должна сыграть сфера планирования. И, как видно из основного содержания представленной работы, нам есть что позаимствовать из американской практики по данному вопросу как на макроуровне, так и на уровне отдельных финансово-промышленных структур. К моментам, которые можно использовать в России, следует отнести и организацию регулирования и планирования в сфере НИОКР, и черты организации социальных процессов – создание рабочих мест, различные программы социальной помощи, и грамотное создание бюджетов развития, а также отдельные аспекты управления корпорациями и фирмами.

Ко всему вышесказанному остается добавить лишь несколько строк. Программа реформ, начатая Михаилом Горбачевым и названная перестройкой, не смогла полностью справиться с системными экономическими проблемами, стоящими перед Советским Союзом. Если оглянуться назад, легко заметить, что перестройка соответствовала духу традиционных советских "кампаний", призванных добиться большей производительности в рамках той же плановой экономики. Она не стала общей программой организационных изменений типа тех, которые были приняты в Польше и Венгрии. Таким образом, в конце восьмидесятых годов советская экономика находилась в застое; по некоторым оценкам, темпы роста составляли всего лишь около 2% в год, а по другим, роста экономики не наблюдалось вовсе. В конце 1991 года сменивший Горбачева Борис Ельцин продолжил программу радикальных реформ, называемую некоторыми источниками "шоковой терапией", для перехода от плановой экономики к рыночной системе.

На данный момент, несмотря на наличие некоторых положительных сдвигов в экономике, общее состояние России оставляет желать лучшего. Причин тому множество, но об этом следовало думать заранее, прежде чем начинать структурные изменения. Наша сегодняшняя задача не ругать государство за прошлые неудачи и промахи, а думать о завтрашнем дне. Необходимо довести дело до конца, искать пути входа из неблагоприятной ситуации, решать нынешние проблемы. Хотя переход России от централизованного планирования к рынкам может продолжаться еще много лет и сопровождаться значительными трудностями, полная неудача экономических и политических реформ и возвращение к социализму кажутся маловероятными.