Освобождение от уголовной ответственности

председателями Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего

Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской

Федерации, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде

Российской Федерации и с Советом судей Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в целях обеспечения сочетания

интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по

предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует

деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Оно осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов

исполнительной власти, а по вопросам совместного ведения Российской

Федерации и её субъектов, также за деятельностью органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации

обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует

их взаимодействию, разрешает споры и устраняет разногласия между

федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации. Правительство вносит предложения президенту о приостановлении

действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

в случае их противоречия конституции, федеральным законам, международным

обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и

гражданина.

Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства

Российской Федерации — Председателя Правительства Российской Федерации, 6

заместителей Председателя Правительства Российской Федерации (в том числе 2

первых заместителя) и федеральных министров.

Председатель правительства определяет основные направления

деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу;

представляет правительство за пределами территории Российской Федерации;

ведёт заседания правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает

акты правительства; представляет Президенту Российской Федерации

предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о

назначении на должность и об освобождении от должности своих заместителей и

федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их

поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя

Правительства Российской Федерации; информирует президента о работе

правительства.

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации:

o Участвуют с правом решающего голоса в заседаниях правительства, в

выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации;

o Участвуют в подготовке постановлений и распоряжений правительства,

обеспечивают их исполнение;

o Координируют в соответствии с распределением обязанностей работу

федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и

контролируют их деятельность;

o Предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и

распоряжений, внесённые в правительство.

Федеральные министры:

o Участвуют с правом решающего голоса в заседаниях правительства;

o Принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений

правительства, обеспечивают их исполнение;

o Принимают участие в выработке и реализации политики Правительства

Российской Федерации;

o Обладают установленными законодательством Российской Федерации

полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов

исполнительной власти.

Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных

министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых

отнесены эти вопросы. Федеральные министры подотчётны Правительству

Российской Федерации, а по вопросам, отнесённым Конституцией Российской

Федерации, федеральными законами к полномочиям Президента Российской

Федерации, и президенту.

В деятельности правительства наравне с федеральными министрами

полноправно участвуют руководители органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, избранных руководителями межрегиональных ассоциаций:

Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Центральная

Россия», Ассоциации экономического взаимодействия территорий Северо-Запада

Российской Федерации, Ассоциации экономического взаимодействия областей

Центрально-Черноземного региона Российской Федерации, Ассоциации «Большая

Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжья

Российской Федерации, Ассоциации социально-экономического сотрудничества

республик, краёв и областей Северного Кавказа, Ассоциации экономического

взаимодействия областей и республик Уральского региона Российской

Федерации, Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение»,

Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов

Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья. В обсуждении и

выработке решений наравне с членами правительства участвуют также

Председатель Центрального Банка Российской Федерации и президент Российской

академии наук.

Правовыми формами осуществления правительством своих полномочий

являются постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в

Российской Федерации.

Президиум и Аппарат Правительства

Российской Федерации.

Для решения оперативных вопросов правительство по предложению

председателя правительства может образовать Президиум Правительства.

Заседания президиума проводятся по мере необходимости. Решения принимаются

большинством голосов от общего числа членов президиума и не могут

противоречить решениям, принятым на заседаниях правительства. Правительство

же, может отменить любое решение президиума. На заседаниях президиума

рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности

правительства, в том числе предварительно — принципиальные вопросы,

вносимые на заседания правительства, и принимаются решения, за исключением

тех, которые принимаются исключительно на заседаниях правительства. В

случае рассмотрения президиумом проектов актов нормативного характера на

заседание приглашается министр юстиции.

В обеспечении деятельности Правительства Российской Федерации важную

роль играет его аппарат, в своей работе он руководствуется Конституцией

Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве

Российской Федерации», другими федеральными законами, указами и

распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и

распоряжениями Правительства Российской Федерации, Регламентом

Правительства и положением об Аппарате Правительства. Аппарат

правительства работает под руководством председателя правительства и

возглавляется Руководителем Аппарата правительства. Аппарат правительства

взаимодействует с Администрацией Президента Российской Федерации,

аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации и обеспечивает

совместно с органами исполнительной власти и другими государственными

органами реализацию полномочий правительства.

Руководитель аппарата правительства назначается на должность и

освобождается от должности президентом по представления председателя

правительства.

Руководитель аппарата:

o Организует деятельность аппарата и несёт ответственность за

выполнение возложенных на аппарат функций;

o Формирует в установленном порядке проекты плана заседаний

правительства на очередной период и повестки заседаний

правительства;

o Издаёт приказы и даёт поручения по вопросам работы аппарата;

o Совместно с руководителем администрации президента утверждает план

ежегодной полготовки государственных служащих федеральной

государственной службы;

o Решает вопросы, связанные с прохождением федеральной

государственной службы в аппарате правительства;

o Имеет другие полномочия в соответствии с законодательством

Российской Федерации.

Заместители руководителя аппарата правительства в соответствии с

распределением обязанностей между ними координируют и контролируют работу

соответствующих подразделений аппарата правительства, организуют подготовку

решений правительства, а также материалов к заседаниям правительства и его

президиума.

Организационная структура аппарата правительства включает в себя

руководство аппарата и подразделения аппарата — департаменты, управления и

секретариаты председателя правительства и его заместителей. В составе

департаментов и управлений создаются отделы. В аппарате правительства могут

образовываться также самостоятельные отделы, полномочия которых и

рассматриваемые ими вопросы устанавливаются руководителем аппарата.

Структурные подразделения аппарата правительства осуществляют свою

деятельность в тесном взаимодействии между собой.

Федеральные органы исполнительной власти.

Федеральные министерства, государственные комитеты. При очевидном

несовершенстве законодательства относительно дифференциации министерств и

государственных комитетов их положение характеризуется некоторыми общими

чертами:

a) Перечень устанавливается Президентом Российской Федерации;

b) Они относятся к центральным органам исполнительной власти и

действуют в пределах своей компетенции в масштабе Российской

Федерации;

c) Большинство этих органов работает под непосредственным руководством

Правительства Российской Федерации;

d) Министры, председатели государственных комитетов назначаются

Президентом Российской Федерации;

e) Положение о каждом федеральном министерстве, государственном

комитете утверждается Президентом или по его поручению

Правительством Российской Федерации;

f) Министерства и государственные комитеты пользуются

самостоятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами

других ветвей власти, правительством, между собой, однопрофильными

нижестоящими органами.

Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года №66 «О

структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что

государственные комитеты Российской Федерации обладают равным статусом. Но

это в полной мере относится к статусу, во-первых, федеральных министерств,

во-вторых, федеральных министерств и государственных комитетов. При этом

равенство статуса не исключает различий в объёме и характере конкретных

полномочий отдельных министерств и государственных комитетов, определяемых

особенностями выполняемых ими задач и функций.

Однако федеральные министерства и государственные комитеты — это

конкретные разновидности государственных органов, их правовой статус наряду

с общими включает и специфические моменты, главным образом организационно-

правового характера.

Федеральные министерства являются единоначальными органами. Они

возглавляются министрами, которые по должности входят в состав

Правительства и обладают решающими полномочиями по всем вопросам

компетенции возглавляемых ими министерств.

В федеральном министерстве образуется коллегия в составе министра

(председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других

руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц,

входящих в её состав по должности, утверждаются Правительством Российской

Федерации.

Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности

министерства и принимает соответствующие решения большинством её членов в

форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило,

приказами министра. В случае разногласий между коллегией и министром

министр проводит в жизнь своё решение. Вместе с тем докладывает о

разногласиях, в зависимости от формы подчинения министерства, Президенту и

Правительству Российской Федерации, либо лишь Правительству, если оно

находится только в его прямом подчинении. Члены коллегии вправе сообщить

этим лицам своё особое мнение по принятому решению.

Министр издаёт приказы и инструкции, даёт указания по вопросам

деятельности министерства и подведомственных организаций.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств

определяются, во-первых, прежде всего, тем, является ли министерство

органом отраслевого или межотраслевого управления; во-вторых, спецификой

порученных им сфер и отраслей. Министерства межотраслевой компетенции

осуществляют преимущественно функции координации и регулирования, а также

решают конкретные вопросы в порядке реализации данной функции.

Министерства отраслевой компетенции осуществляют разноплановые

функции, «привязанные» к функционированию и развитию соответствующей

отрасли. Они участвуют в формировании государственной политики, а также

обеспечивают её проведение в отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные

целевые и отраслевые программы по развитию отрасли; выступают

государственными заказчиками продукции, используемой в отрасли и т.д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет разнообразные

задачи и функции соответствующего отраслевого профиля.

Государственные комитеты по определению должны быть и многие из них

действительно являются коллегиальными органами. Государственный комитет

возглавляется его председателем, который по должности не входит в состав

Правительства. Только в тех случаях, когда статус комитета приравнивается к

статусу федерального министерства, а его председателя — к статусу министра,

председатель входит в состав Правительства.

Наряду с решающим коллегиальным органом в государственном комитете

образуется коллегия в составе председателя комитета (председатель

коллегии), его заместителей, руководящих работников комитета и

подведомственных ему организаций.

В положениях о такого рода государственных комитетах дифференцируется

компетенция комитета как коллегиального органа, его председателя, коллегии,

в том числе и правовые формы их решений. Чаще всего комитеты принимают по

вопросам своей компетенции постановления, а их председатели — приказы,

инструкции, дают указания. Постановления являются межведомственными актами,

а акты председателя издаются по внутриведомственным вопросам.

Государственные комитеты, являющиеся единоначальными органами,

строятся обычно по модели министерств.

Федеральные ведомства (комитеты, службы и т.д.). Помимо министерств и

государственных комитетов к федеральным органам исполнительной власти

относятся ведомства в их разнообразных формах — комитеты, службы,

агентства. Правовое положение их большинства также имеет общие черты.

Перечень ведомств утверждается Президентом Российской Федерации. Он же

образует их и утверждает положения о них, либо поручает решение данного

вопроса Правительству. Руководители ведомств назначаются на должность и

освобождаются Президентом, как правило, не входят по должности в состав

Правительства.

Ведомства являются самостоятельными органами исполнительной власти и

не могут входить в состав министерств и государственных комитетов. Они, за

установленными исключениями, осуществляют свою деятельность под

руководством Правительства Российской Федерации.

Среди ведомств имеются органы отраслевой, межотраслевой компетенции,

по конкретным проблемам, имеющим значение для Российской Федерации в целом

или её субъектов (например, космическое агентство). Среди них имеются

коллегиальные и единоначальные органы.

Характерным для правового положения большинства федеральных органов

исполнительной власти является то, что они находятся в ведении

Правительства Российской Федерации (за исключением органов,

подведомственных Президенту Российской Федерации по вопросам, закреплённым

за ним Конституцией Российской Федерации, либо в соответствии с

законодательными актами Российской Федерации).

В положениях о конкретных федеральных органах вопрос о подчинении их

Президенту Российской Федерации решается по-разному. В одних случаях

применяется вышеизложенная формулировка, в других устанавливается, что тот

или иной орган подведомственен Президенту по вопросам, закреплённым за ним

Конституцией Российской Федерации, и подчиняется Правительству Российской

Федерации. Следует иметь в виду, что независимо от различий в формулировках

во всех случаях, когда руководитель федерального органа входит в состав

правительства, такой орган в той или иной степени ему подчиняется.

К федеральным органам исполнительной власти, подведомственным

Президенту Российской Федерации по вопросам, закреплённым за ним

Конституцией Российской Федерации, либо в соответствии с законодательными

актами Российской Федерации относятся, например, министерства обороны,

внутренних дел, иностранных дел, юстиции, Федеральная служба охраны

Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации,

Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная

пограничная служба Российской Федерации, Федеральная служба налоговой

полиции Российской Федерации и др.

Таким образом, Президенту Российской Федерации напрямую подчинены в

основном органы, представляющие атрибуты государства как политической

организации, обладающей аппаратом принуждения.

Однако характер конституционных полномочий Президента таков, что в

силу необходимости их осуществления в сфере его ведения оказываются другие

федеральные органы исполнительной власти. Не оговорены также ограничения

для законодательного решения этого вопроса. Формальность проступает

особенно ярко при понимании того, что Президент Российской Федерации

назначает и освобождает от должности руководителей этих органов.

Проблема в другом: прямое подчинение федеральных органов

исполнительной власти Президенту Российской Федерации ограничивает

полномочия Правительства Российской Федерации по руководству

соответствующими органами, ослабляет его влияние на них и контроль их

деятельности.

Руководители федеральных органов (министерств и др.) обладают рядом

однородных полномочий в решении определённых вопросов. Они утверждают

структуру и штатное расписание центрального аппарата данного органа; в

пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников;

утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают другие

вопросы.

Руководители этих органов несут персональную ответственность за

выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и осуществление

ими своих функций.

В зависимости от характера функций и полномочий федеральные органы

исполнительной власти могут быть сведены с известным допуском условности в

следующие группы:

a) Органы, осуществляющие руководство отраслями, либо их однородными

комплексами;

b) Органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию;

c) Органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах

предоставленной им компетенции специализированные функции

вневедомственного значения;

d) Органы по определённым общегосударственным социально-экономическим

и иным проблемам;

e) Иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции.

Федеральные органы исполнительной власти функционируют в сфере:

a) Экономики. Это министерства топлива и энергетики; экономики;

сельского хозяйства и продовольствия; природных ресурсов; торговли;

Государственный земельный комитет; Федеральная служба лесного

хозяйства; Федеральная служба по валютному и экспортному контролю;

Федеральный горный и промышленный надзор и др.

b) Социально-культурной деятельности. Министерства общего и

профессионального образования; культуры; науки и технологий; труда

и социального развития; здравоохранения; Государственные комитеты

по делам молодёжи; по кинематографии; по физической культуре и

туризму; по печати; Федеральная служба по телевидению и

радиовещанию и др.

c) Административно-политической деятельности. Министерства обороны;

иностранных дел; внутренних дел; юстиции; региональной политики; по

делам Содружества Независимых Государств; Федеральная пограничная

служба; Служба внешней разведки; Федеральная служба налоговой

полиции; Федеральная служба охраны Российской Федерации и др.

В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы

устанавливали общие основы правового положения федеральных органов

исполнительной власти.

Объём и характер их полномочий определяются особенностями порученных

им отраслей и сфер деятельности.

Федеральные органы, действующие в экономической и социальной сферах,

осуществляют общее руководство соответствующими отраслями.

Как правило, предприятия, учреждения и организации выведены из их

прямого административного подчинения по вопросам их основной деятельности.

В компетенцию федеральных органов исполнительной власти не входит

всестороннее руководство этими объектами.

Главные функции федеральных органов — анализ состояния,

прогнозирование и определение основных направлений развития профильных сфер

и отраслей; создание более благоприятных условий для работы соответствующих

предприятий, учреждений и организаций, в установленных случаях

лицензирование их деятельности; получение и обработка информации по

вопросам компетенции данного органа.

Федеральные, в том числе отраслевые, органы лишены права

непосредственного распорядительства в отношении предприятий, учреждений и

организаций. Свои функции они выполняют путём подготовки проектов решений,

принимаемых Президентом или Правительством Российской Федерации, а также

издания собственных нормативно-правовых актов. По строго определённым

вопросам, требующим безотлагательного решения, отдельные Министерства

наделяются распорядительными полномочиями. Например, Министерство путей

сообщения по вопросам обеспечения безопасности движения; Министерство по

атомной энергии — по вопросам, связанным с обеспечением эксплуатации

соответствующих объектов и др.

Однако распорядительство во всех случаях исключает вмешательство

федеральных органов, действующих в экономической и социальной сферах, в

производственную и хозяйственно-финансовую деятельность предприятий,

учреждений и организаций.

Министерства, государственные комитеты и ведомства, замкнутые на

административно-политической деятельности, в большинстве своём наделены

более широкими полномочиями в области оперативного распорядительства. Это

объясняется тем, что их функционирование подчинено задаче обеспечения

обороны страны, государственной и общественной безопасности,

правоохранительной деятельности. Хотя и не все. Своеобразие функций

Министерства иностранных дел, Министерства юстиции предопределяет общий

характер их деятельности. Оперативные связи Министерства иностранных дел

Российской Федерации с учреждениями, находящимися за рубежом (посольствами,

консульствами) нетождественно административному распорядительству, хотя и

оно при этом не исключается.

Межотраслевые органы федеральной исполнительной власти имеют

неодинаковый статус. Одни из них осуществляют функции нормативно-

координационного характера; разрабатывают и часто самостоятельно принимают

нормативно-правовые акты, направленные на обеспечение исполнения законов,

указов Президента и Правительства Российской Федерации. При этом они не

обладают правом применения административных принудительных мер, связанных с

осуществлением возложенных на них функций.

Другая группа органов, наряду с аналогичными полномочиями в области

нормотворчества, наделена широкими административными полномочиями по

применению мер административного принуждения. В большинстве своём это

органы, на которых возложены контрольно-надзорные функции. К ним следует

отнести прежде всего Министерство по антимонопольной политике и поддержке

предпринимательства, Федеральный надзор по ядерной и радиационной

безопасности и др.

Следует иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти,

ориентированные на осуществление общего руководства, могут быть наделены

также полномочиями в области решения конкретных вопросов деятельности

предприятий, учреждений и организаций. Это бывает связано с значимостью

таких вопросов и спецификой функции того или иного органа. Например,

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет регистрацию

общественных объединений Российской Федерации; Министерство транспорта

Российской Федерации выдаёт лицензии на внешние перевозки автотранспортом и

т.д.

Основы правового статуса таких органов нередко определяются законами,

Указами Президента Российской Федерации, в соответствии с которыми

утверждаются положения о каждом из них.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Что представляет собой действующая система органов исполнительной

власти в субъектах РФ, формируемая ими самостоятельно?

Дать однозначный ответ на этот вопрос не представляется возможным,

прежде всего в силу того, что слишком разнохарактерны 89 субъектов РФ.

Нельзя также забывать при этом, что сама государственно-правовая

природа субъектов РФ весьма различна. С одной стороны, республики, вошедшие

в состав РФ со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями

организации исполнительной власти; с другой стороны - края и области, т.е.

типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным

уставам; с третьей стороны - автономные образования (область и округа) как

форма государственного определения малых народов; в-четвёртых, города

федерального значения (г. Москва и г. Санкт-Петербург), в ряде случаев

превосходящие по своему потенциалу все иные образования в отдельности, а

иногда и вместе взятые.

В силу этого в настоящее время приходится учитывать существенные

различия в организованных системах органов исполнительной власти на

соответствующих уровнях Российской Федерации.

1. Органы исполнительной власти в республиках, входящих в состав РФ (их

21). Они имеют много общего, одновременно выражая известную специфику,

оказывающую определённое влияние на те звенья системы органов

государственной власти республик, которые олицетворять исполнительную

власть. При этом обнаруживаются следующие варианты:

a) Президентская республика (ст.25 Степного уложения (Основного закона)

Республики Калмыкия; ст.65 Конституция Республики Саха (Якутия) -

Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной

власти в республике). В ряде случаев роль Президента характеризуется

значительно шире. Так, Президент Республики Бурятия одновременно

является Главой Республики, её исполнительной власти и Председателем

республиканского Правительства (ст.69 Конституции Республики Бурятия);

Президент Кабардино-Балкарской Республики является главой государства

и исполнительной власти (ст.73 Конституции Кабардино-Балкарской

Республики). Иногда исполнительную власть осуществляет Глава

Республики и возглавляемое им Правительство (ст. 80 Конституции

Республики Коми); фактически он выполняет президентские функции,

возглавляя систему органов государственного управления республики

Главой государства признаётся и Президент республики Татарстан, но он

также возглавляет систему органов государственного управления республики и

направляет деятельность местных администраций (ст. 106, 111 Конституции

Республики Татарстан). Президент Республики Марий Эл является главой

государства и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.

b) Республика, в которой главой исполнительной власти признаётся

Правительство. Наиболее характерна в этом смысле Республика Хакасия.

Её Конституция не предусматривает пост Президента республики;

исполнительную власть в ней осуществляют Председатель Правительства

Республики, возглавляемое им Правительство (ст.88 Конституции

Республики Хакасия). Впрочем, высшим органом исполнительной власти в

Республики Мордовия (Президента здесь сейчас нет) также является её

Правительство (ст.93 Конституции Республики Мордовия). Аналогичная

картина наблюдается в Республике Ингушетия, где Президент Республики –

только глава государства, а Правительство осуществляет исполнительную

власть (ст.48 Конституции Республики Ингушетия). Наконец, главой

исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия

является избираемый всем населением Председатель Правительства (ст.64

Конституции Республики Карелия).

c) Республика, в которой исполнительная власть принадлежит особому органу

государственной власти. В этом отношении показательна Республика

Дагестан, в соответствии со ст.87 Конституции которой возглавляет

исполнительная власть и обеспечивает взаимодействие органов

государственной власти республики Государственный Совет Республики

Дагестан.

Независимо от того, кто реально возглавляет исполнительную власть в

данной республике (президент, правительство и т.п.), её исполнительно-

распорядительная суть выражается достаточно определённо.

Так, Президент Республики Татарстан, возглавляя систему органов

государственного управления Республики, представляет Государственному

Совету Республики на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра

Республики; по согласованию с Государственным Советом формирует Кабине

Министров республики, вносит в его состав изменения, освобождает от

должности премьер-министра и членов Кабинета Министров; представляет

Государственному Совету предложения об образовании и упразднении

министерств и государственных комитетов; отменяет постановления и

распоряжения Кабинета Министров; издаёт указы и распоряжения (ст.111 – 112

Конституции Республики Татарстан).

Президенты республик вправе утверждать структуру правительств,

председательствовать на их заседаниях (см. ст.83 Конституции Республики

Северная Осетия-Алания); устанавливать структуру органов исполнительной

власти республики (см. ст.79 Конституции Республики Марий Эл); возглавлять

Правительство Республики (см. ст. 73 Конституции Республики Тыва) и т.п.

Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на

основаниях, аналогичным тем, которыми руководствуется в подобных случаях

Президент РФ.

Конституции Республик, входящих в состав Российской Федерации,

достаточно подробно регламентируют все основные стороны организации

деятельности республиканских правительств (кабинетов министров). Некоторые

различия наблюдаются лишь в тех случаях, когда правительство существует

наряду с президентом либо действует в качестве единственного

республиканского органа исполнительной власти.

Характерной чертой республиканских правительств является то, что они

осуществляют исполнительную власть в республике по руководством Президента

Республики, являющегося одновременно его Председателем (ст.92 Конституции

Республики Бурятия), либо являются исполнительным и распорядительным

органом государственной власти, лишь формируемый Президентом Республики

(ст.67 Конституции Республики Ингушетия), либо исполнительным органом

государственной власти, подотчётным Президенту Республики (ст.110

Конституции Кабардино-Балкарской Республики), либо высшим органом

исполнительной власти (ст.93 Конституции Республики Мордовия). Только

Республика Калмыкия не имеет своего исполнительного органа государственной

власти.

В республиках, где не действует институт президентской власти

(Дагестан, Карелия, Хакасия), роль республиканских правительств достаточно

высока. Но и здесь имеются определённые различия. Так, в Республике

Дагестан, где исполнительную власть возглавляет Государственный Совет

Республики, Правительство образуется им в составе Председателя

Правительства, его заместителей и министров; имеется возможность введения в

состав Правительства по предложению Государственного Совета руководителей

других республиканских органов управления (ст.103 Конституции Республики

Дагестан). Правительство осуществляет управление республиканской

собственностью, участвует в управлении совместно с Российской Федерацией

собственностью; объединяет и направляет деятельность министерств, других

органов исполнительной власти; образует в случае необходимости комитеты,

управления и другие ведомства Правительства по вопросам экономического и

социально-культурного управления; издаёт постановления и распоряжения.

Исполнительно-распорядительные функции в Республике Карелия

осуществляются главой исполнительной власти (т.е. Председателем

Правительства) и органами государственного управления (министерствами,

государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами).

Председатель Правительства представляет на утверждение Законодательного

Собрания Республики структуру исполнительной власти республики, назначает

руководителей республиканских органов государственного управления,

освобождает от должности руководителей и других должностных лиц

республиканских органов государственного управления; формирует из числа

руководителей республиканских органов государственного управления

Правительство Республики и определяет порядок его деятельности; издаёт

постановления и распоряжения (ст. 63, 68 Конституции Республики Карелия).

В Республике Хакасия исполнительную власть осуществляет Председатель

Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти

районов и городов республиканского значения (ст. 88 Конституции Республики

Хакасия). Правительство является коллегиальным органом и работает в составе

Председателя, его заместителей, министров и председателей государственных

комитетов.

Следует добавить, что, как правило, в республиканских конституциях

фиксируется право соответствующих правительств отменять акты министерств,

государственных комитетов, других подведомственных правительству органов, а

также распоряжения органов местной власти и управления (см., например,

ст.71 Конституции Республики Ингушетия). Подчёркивается также, что

правительство правомочно решать все вопросы государственного управления,

отнесённые к ведению данной Республики, поскольку они не входят в

компетенцию Парламента или Президента Республики (см., например, ст. 113

Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

Что касается состава республиканских правительств, то он

принципиально разнообразен - министры, председатели государственных

комитетов и руководители республиканских ведомств, образуемых

соответствующими правительствами.

Установлено, что руководители министерств, государственных комитетов

и других республиканских органов государственного управления несут

ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления (см.,

например, ст.75 Конституции Республики Карелия); что министерства,

государственные комитеты и другие органы государственного управления

руководят соответствующими отраслями или осуществляют межотраслевое

управление (ст.96 Конституции Республики Бурятия). Перечень министерств,

государственных комитетов и иных центральных органов государственного

управления, а также их полномочия определяются республиканскими законами

(ст.117 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). В некоторых случаях

предусматривается образование Президиума Правительства республики в

качестве его постоянно действующего органа (ст.97 Конституции Республики

Мордовия).

В республиках чаще всего функционируют стабильные, т.е. традиционно

создаваемые как на уровне Российской Федерации, так и на уровне её

национально-государственных субъектов исполнительные органы. Это, например,

министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения,

образования, социальной защиты населения, сельского хозяйства, охраны

природных ресурсов и т.п.

2. Органы исполнительной власти в территориальных субъектах РФ. Здесь

органом исполнительной власти признаётся администрация края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа. Это

обобщённое наименование имеет нередко различные конкретные формы своего

выражения. Так, в соответствии с Уставом (Основным Законом)

Ставропольского края исполнительную власть в крае осуществляют губернатор

и возглавляемое им правительство края (ст.8); в Иркутской области -

губернатор и возглавляемая им администрация области (ст.4); в Пермской

области - губернатор, который возглавляет администрацию области и

руководит на принципах единоначалия и личной ответственности (ст.10); в

Курганской области - администрация (правительство) и исполнительно-

распорядительные органы районов, городов Кургана и Шадринска (ст.78). При

этом высшим должностным лицом области является глава (губернатор),

олицетворяющий единство всех ветвей власти, т.е. не выступающий в роли

главы областной администрации.

В то же время губернатор Ленинградской области возглавляет систему

исполнительной власти, является её главой. Одновременно исполнительным

органом государственной власти области является и областное правительство

(ст.24). В Липецкой области исполнительным органом государственного

управления является областная администрация, возглавляемая главой

администрации (ст.10); в Новгородской области - глава администрации

области, администрация области, а также образуемые ими органы (ст.4). В

автономных округах исполнительную власть осуществляют либо главы

администраций (например, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе),

либо губернаторы и правительства (в Ханты-Мансийском автономном округе).

Тем не менее, в собирательном плане речь идёт именно об администрации

и о её главе. Президентом РФ 3 октября 1994 г. было утверждено специальное

Положение о главе администрации края, области, города федерального

значения, автономной области, автономного округа РФ.[7] В этом документе

именно глава администрации характеризуется в качестве высшего должностного

лица, руководящего соответствующими органами исполнительной власти. Глава

администрации подчиняется Президенту РФ и правительству РФ по предметам

ведения РФ и совместного ведения РФ и её субъектов.

Глава администрации представляет интересы края, области и т.д. в

Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, а также в

отношениях с другими субъектами РФ. Он может вступать в отношения с

соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и

подписывать необходимые документы. В числе полномочий главы администрации:

разработка и представление на утверждение законодательного органа края,

области и т.д. бюджета и обеспечение его исполнения; формирование органов

исполнительной власти края, области и т.д.; назначение на должность и

освобождение от должности глав администраций городов и районов, а также

решение вопросов о применении к ним мер дисциплинарной ответственности;

решение вопросов о представительстве органов исполнительной власти края,

области и т.д. при Президенте РФ, Правительстве РФ, федеральных органах

исполнительной власти и органах власти других субъектов РФ. По вопросам

своей компетенции глава администрации принимает постановления и

распоряжения.

В Уставах конкретных субъектов РФ правовой статус глав администраций

получает более конкретное и детальной закрепление, не выходя, однако, за

установленные Президентом границы их полномочий. В частности, речь может

идти, например, об утверждении структуры и штатов органов исполнительной

власти в пределах бюджетных ассигнований на эти цели; о согласовании

назначения руководителей территориальных подразделений федеральных органов

управления; о представлении органа исполнительной власти в Совете Федерации

Федерального Собрания РФ лично либо через назначенного представителя; о

распоряжении средствами фонда главы администрации; о внесении на

рассмотрение представительных органов власти проектов нормативных правовых

актов; об осуществлении функций распорядителя кредиторов при исполнении

местного бюджета; об организации взимания налогов и сборов; об

осуществлении внешнеэкономической деятельности и т.п.

В целях усиления координации деятельности министерств и ведомств РФ,

администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов,

городов федерального значения Правительство Российской Федерации ещё в 1993

г. предложило примерную структуру органов краевой, областной администрации.

В частности, перечень таких органов предполагал образование управлений

(юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского

хозяйства), комитетов (например, по архитектуре и строительству, по

управлению государственным имуществом, по поддержке предпринимательства, по

культуре, по здравоохранению и т.п.).[8]

3. Определённые особенности имеет организация исполнительной власти в г.

Москве. В соответствии с Уставом – Основным Законом г. Москвы (1995)[9]

исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом

государственной власти является Московская городская администрация

(городская администрация или мэрия). Деятельностью мэрии руководит

избираемый жителями Москвы мэр Москвы, являющийся высшим должностным

лицом города и главой городской администрации. В структуру городской

администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти –

правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и

функциональные органы городской администрации, префекты административных

округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы

городской администрации могу распоряжениями мэра объединяться в комплексы

городского управления. Городская администрация как исполнительный орган

самоуправления имеет территориальные отделения в районах города –

районные управления.

Таким образом, для администрации г. Москвы установлен двойной статус:

она является как органом государственной власти субъекта РФ, так и органом

местного самоуправления. В последнем случае глава управы возглавляет

администрацию муниципального района.

Устав Москвы детально регламентирует компетенцию мэра и вице-мэра,

выполняющего поручения мэра города. Мэр устанавливает и изменяет структуру

городской администрации, определяет компетенцию её органов, назначает

руководителей органов городской администрации и освобождает их от

должности, применяет к должностным лицам городской администрации меры

поощрения и дисциплинарной ответственности, назначает руководителей

предприятий, учреждений и организаций городского подчинения, издаёт по

вопросам своей компетенции распоряжения.

Правительство Москвы рассматривает наиболее важные вопросы жизни

города и управления городским хозяйством, вносимые мэром. В составе

правительства: премьер, его первые заместители и заместители, управляющий

делами мэрии Москвы, министры правительства Москвы из числа руководителей

отраслевых, функциональных органов городской администрации, префекты

административных округов. Премьером правительства является мэр Москвы или,

по его решению, вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и

утверждённое в должности постановлением Московской городской Думы.

Заместители премьера назначаются и освобождаются от должности мэром,

который также распределяет обязанности между членами правительства.

Правительство издаёт постановления, а премьер вправе издавать распоряжения.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации –

департаменты – осуществляют исполнительно-распорядительные функции в

определённых отраслях и сферах управления городом. Их руководители

назначаются мэром и издают по вопросам своей компетенции приказы,

обязательные для исполнения всеми подразделениями и служащими департамента.

Положения о департаментах утверждаются мэром.

Префекты административных округов – должностные лица городской

администрации, осуществляющие в пределах своих полномочий исполнительно-

распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории

соответствующих округов. Назначаются они мэром или издают распоряжения.

Должностными лицами городской администрации являются: мэр, члены

правительства, руководители органов городской администрации и их

заместители, а также другие служащие администрации согласно номенклатурному

перечню, утверждённому мэром, наделённые административно-распорядительными

полномочиями.

Управление и распоряжение объектами собственности Москвы. Их

реконструкция, реставрация и строительство, изыскание необходимых

инвестиций, предоставление зданий и сооружений в аренду федеральным органам

государственной власти, установление ставок арендной платы; управление и

распоряжение земельными участками. Сбор земельных платежей и взыскание

штрафов за нарушение земельного законодательства, очистка и рекультивация

земель, зонирование территории Москвы, градостроительные планы, контроль за

использованием и охраной земель осуществляются городской администрацией.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, а

также руководство хозяйственными и социальными службами района, включая

контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций на

территории района (торговли, общественного питания, бытового обслуживания)

независимо от форм собственности.

Своеобразна форма организации исполнительной власти в г. Санкт-

Петербурге. В данном случае при сохранении основных позиций, относящихся к

общей характеристике администраций и их глав в субъектах РФ, обращает на

себя внимание лишь тот факт, что главой исполнительной власти этого города

федерального значения является губернатор, возглавляющий одновременно и

правительство города.

Заключение.

Проанализировав систему органов исполнительной власти субъектов РФ,

можно выявить несоответствия и противоречия в российском законодательстве в

этой сфере.

Это, например, касается того, что федеральные органы исполнительной

власти и органы исполнительной власти по вопросам совместного ведения

образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.

77 Конституции РФ). Однако из статей 71-73, главы 8 Конституции РФ

явствует, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного

самоуправления отделены от федеральных органов исполнительной власти, т.к.

конституционно разграничены предметы ведения и формируются эти органы

самостоятельно друг от друга.

В Конституции Российской Федерации сказано, что все республики,

входящие в состав РФ, края, области и т.д. равноправны между собой, однако

из анализа действующей системы органов исполнительной власти[10] можно

утверждать, что некоторые субъекты Федерации всё-таки обладают большей

самостоятельностью, свободой в своих действиях, что нередко показывает на

практике нарушение конституционных норм или их составляющих.

Все эти противоречия и несоответствия во многом связаны с переходным

периодом в России, незавершённостью законодательного процесса и, что хуже

всего, отсутствием воли, а может быть опыта и знаний, у высокопоставленных

чиновников России.

Используемая литература:

1. Алёхин А.П. Административное право. М., 1996. 640с.

2. Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации. М., 1993.

310с.

3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской

Федерации. М., 1995. 480с.

4. Конституция Российской Федерации. М., 1993. 68с.

5. Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации //

Российская газета. 16 июля 1998г.

6. Регламент Правительства Российской Федерации // Российская газета.

16 июля 1998г.

7. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Регионология. №4.

1998г.

8. Дмитрук В.Н. теория государства и права: учебное пособие. –Мн.:

Амалфея.1998.

9. Комаров С.А. Общая теория государства и права. -М.: Юрайт. 1998.

10. Назаренко Г.В. Теория государства и права: учебное пособие. –М.

1999.

11. Общая теория государства и права/Под ред. Лазарева В.В. –М.:

Юристъ. 2001.

12. Официальный Web-сервер Государственной Думы РФ

http://www.duma.gov.ru/

13. Официальный Web-сервер Правительства РФ

http://www.government.gov.ru/

14. Рассолов М.М. Теория государства и права. –М.: 2000.

15. Теория государства и права/Под ред. Корельского В.Н. и проф.

Перевалова В.Д. -М.: 2000.

16. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебное пособие. –М.:

1999.

17. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. –М.: Юристъ,

1997.

18. Национальная электронная библиотека http://www.nns.ru/sudy/.

19. Правительство России и федеральные органы исполнительной власти-

структурный справочник. - М., ИЭГ "Панорама", 1995. Электронная

версия, 1997-1998.

Для заметок

-----------------------

[1] Далее информацию о них можно получить на базе анализа ст.-ст. 78,

85, 110, 112, 125 Конституции РФ.

[2] Напр.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" //

СЗ РФ, 1995 г., №47, ст4472.

[3] Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 1995 г., №47,

ст.4471.

[4] СЗ РФ, 1997 г., №12, ст.1419.

[5] СЗ РФ, 1996 г., №34, ст. 4081.

[6] В нашем случае к системе органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

[7] СЗ РФ, 1994 г., №24, ст.2598.

[8] САПП РФ, 1993 г., №22, ст.2068.

[9] См.: Законы города Москвы. 1994 – 1996 г.г. М., 1997 г., с. 5.

[10] Об анализе системы органов исполнительной власти говорилось

выше.

Страницы: 1, 2, 3