Фінансування соціально-економічного розвитку регіону (на прикладі Бабушкінського району)

Питання програмно-цільового методу планування досліджувалися переважно у працях зарубіжних вчених і тому досить актуальним є визначення науково-практичних засад подальшого удосконалення використання зазначеного методу в бюджетному процесі України не лише з огляду на міжнародний досвід, а й на особливості розвитку бюджетних відносин в Україні.

Метою запровадження програмно-цільового методу є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів і результатами їх використання на основі визначених цілей та результативних показників. Програмно-цільовий підхід у бюджетному процесі передбачає формування й виконання бюджету у розрізі бюджетних програм головних розпорядників бюджетних коштів, що включає визначення загальної мети кожної бюджетної програми на довгостроковий та середньостроковий періоди; цілей і завдань програми на короткостроковий період; видів та напрямів діяльності, які забезпечують реалізацію програми. Це має відбуватися на основі ретельного аналізу необхідних і можливих бюджетних ресурсів для фінансування програми у плановому та наступних роках й очікуваного результату від реалізації бюджетної програми. Вищенаведене передбачає розробку кількісних та якісних показників результативності - критеріїв оцінки та аналізу бюджетних програм щодо обсягів затрат, досягнення необхідних результатів, рівня ефективності і якості, які характеризують результати виконання програми та дають можливість здійснити оцінку використання бюджетних коштів.

Одним із важливих елементів програмно-цільового методу є паспорт бюджетної програми – документ, що визначає суму коштів, необхідної виконання бюджетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мети. завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики, на підставі яких здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів і аналіз виконання бюджетної програми. Паспорти бюджетних програм складаються головними розпорядниками коштів державного бюджету України, починаючи з 2004 року. Їхнє формування за кожною бюджетною програмою починається на етапі складання проекту державного бюджету України, потім за результатами виконання головний розпорядник складає інформацію про виконання паспортів бюджетних програм, яка разом зі статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю за відповідний бюджетний період є підставою для визначення фактичних результативних показників та аналізу ефективності виконання кожної бюджетної програми, що піддягають врахуванню при ухваленні рішення щодо її подальшого фінансування у наступних бюджетних періодах[1].

У західних країнах програмно-цільовий метод використовується як ефективний інструмент розподілу бюджетних ресурсів для задоволення державних потреб. Цей метод дає змогу встановлювати чіткі пріоритети в рамках наявних бюджетних ресурсів та звітувати перед платниками податків про ефективність надання державних послуг.

Програмно-цільовий метод поширився спочатку у приватному секторі економіки розвинених країн. Аби відстежити чіткий зв'язок між ефективністю діяльності виробничих компаній і консолідованими фінансовими ресурсами, керівництво згруповувало подібні послуги у конкретні програми. Кошти, що розподілялися у державному секторі, потребували не меншої уваги. Платники податків, які "інвестують" свої податкові відрахування у державні програми, завжди розраховують на те, що найвагоміші результати будуть досягнуті за рахунок найменших витрат.

У 1907 році приватна організація "Нью-Йоркське бюро досліджень" опублікувала працю "Складання муніципального бюджету", в якій розглядалися такі елементи державного управління, як планування, складання програм та аналіз результативності. Опублікований у 1916 році урядовий документ "Елементи складання бюджету штату" зробив значний внесок у розробку бюджетування штатів США, оскільки мав на меті привнести у державні організації бюджетної сфери практичні прийоми зіставлення витрат та результатів, що застосовувалися у підприємницькому секторі. Фінансова криза 30-х років ХХ століття, пов'язана з початком "великої депресії", ще раз підкреслила значення результативного бюджетного планування. У 40-х роках минулого століття Комісія з організації законодавчої гілки США рекомендувала федеральному уряду ухвалити бюджет у розрізі функцій, напрямків діяльності та програм, який вона назвала "Бюджетом результативності". Неспроможність тогочасних бюджетів розв'язувати проблеми ефективного довгострокового планування, передусім у галузі озброєння, спонукала науково-дослідні корпорації США у середині 50-х років минулого століття вивчати нетрадиційні бюджетні ідеї, зокрема проводити поглибленіші дослідження щодо застосування програмно-цільового методу планування у бюджетному процесі.

Уперше програмно-цільовий метод до складання бюджету було застосовано у Міністерстві оборони Сполучених Штатів Америки в середині 1960-х років міністром Робертом Макнамарою, який ознайомився з особливостями цього методу в автомобілебудівній компанії "Ford". У Міністерстві оборони США програмно-цільовий метод формування бюджету дістав назву "Система планування-програмування-бюджетування". З огляду на те, що за цією методологією значна увага приділялася результативності бюджетних програм, цей підхід інколи називали "програмно-результативним бюджетуванням". За 1960-1970 роки концепція програмного бюджетування охопила всі урядові рівні США, й нині цей метод застосовується більшістю урядів штатів і муніципалітетів.

Поступово практика застосування програмно-цільового підходу при складанні бюджету набула поширення і в інших країнах. Нині, зокрема, більшість країн Європейського союзу, Австралія, Нова Зеландія та Канада активно використовують цей метод при плануванні бюджету. Слід також зауважити, що на сьогодні більшість країн Європейського союзу надає допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких передбачаться досягнення конкретних результатів.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету України є суттєвою зміною в бюджетній ідеології, оскільки змінюється характер розроблення та реалізації фінансово-бюджетної політики - наголос переноситься із забезпечення виконання зобов'язань на забезпечення ефективності використання бюджетних коштів. З упровадженням програмно-цільового підходу до складання бюджетів реалізується принцип переходу від утримання бюджетних установ до виділення їм коштів для надання суспільних послуг. При цьому головний напрям аналізу спрямовується на програмні категорії, зокрема на цілі, завдання та показники результативності. Якщо, наприклад, до цього наголошувалося на тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників, яку необхідно забезпечити заробітною платою, то за програмного підходу до формування бюджету акцентується на тому, аби найефективніше використати обмежені ресурси для досягнення поставлених цілей та завдань. Отже, у бюджетному процесі важливе значення мають елементи аналізу порівняння видатків і досягнутих результатів, що сприяє підвищенню дієвості та ефективності державного сектору.

Таким чином, основні позитивні наслідки від реалізації програмно-цільового підходу у бюджетному процесі України полягають у тому, що підвищується якість розроблення та реалізації фінансово-бюджетної політики, прозорість бюджетного процесу, рівень бюджетного контролю та ефективності діяльності державного сектору.

Процес удосконалення використання програмно-цільового методу у бюджетному процесі України здійснюється в умовах застосування механізмів перспективного бюджетного планування, що потребує впровадження елементів стратегічного планування у діяльність головних розпорядників коштів бюджету. Планування бюджетних видатків на довго - та середньострокову перспективу має відбуватися на підставі визначених пріоритетів уряду, прогнозу бюджетних надходжень, а також виходячи із стратегічних планів головних розпорядників бюджетних коштів. Це дасть змогу узгодити політику у сфері державних фінансів у короткостроковому та середньо - і довгостроковому періодах, що дасть можливість перейти до формування бюджетної стратегії та проводити збалансованішу бюджетну політику. А це є передумовою для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку в Україні.

Середньострокове планування видатків бюджету в умовах програмно-цільового методу включає в себе такі етапи:

1. Визначення та доведення граничних обсягів бюджетних видатків на наступні роки для кожного головного розпорядника бюджетних коштів, виходячи із загального прогнозу бюджетних надходжень та відповідно до пріоритетів, визначених урядом. Зазначені граничні обсяги можуть коригуватися щороку, аби віддзеркалити зміни динаміки прогнозних макроекономічних показників у середньостроковій перспективі (обсяг ВВП, курс національної грошової одиниці, індекс споживчих цін тощо), зміни пріоритетних напрямів політики уряду та структурні зміни у відповідних галузях. На цьому етапі визначається перелік проблемних питань, які є в галузях, оцінюються обсяги витрат на їхнє розв'язання та кількість років, за які ці питання можуть бути вирішені, здійснюється оцінка ефективності діяльності галузі та розпорядників бюджетних коштів.

2. Визначення головними розпорядниками бюджетних коштів плану своєї діяльності та обсягу необхідних для цього бюджетних коштів на середньостроковий період, враховуючи встановлені граничні обсяги. При цьому, згідно зі статтею 7 Бюджетного кодексу України, в основу діяльності розпорядника бюджетних коштів має бути покладений принцип ефективності: під час складання та виконання бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів. На основі пріоритетних напрямів розвитку відповідної галузі розпорядники бюджетних коштів складають стратегічні плани своєї діяльності, які визначають головну мету їхньої діяльності, цілі, завдання, перелік бюджетних програм для їхнього досягнення та очікувані результати від їх реалізації у середньостроковій перспективі.

3. Складання середньострокового прогнозу видатків бюджету в цілому, виходячи з індивідуальних стратегічних планів головних розпорядників, з використанням механізмів взаємодії та узгодження позицій Міністерства фінансів України та головних розпорядників коштів бюджету.

У процесі перспективного планування особливу увагу треба звертати на розрахунок та обґрунтування видатків тих бюджетних програм, обсяги яких можуть змінитися у зв'язку з певними змінами показників та чинників, що впливають на їхній розрахунок. Це стосується, зокрема, підвищення мінімальної заробітної плати; індексації видатків у зв'язку зі зміною індексу споживчих цін; показника обмінного курсу гривні до іноземних валют для видатків, що здійснюються в іноземній валюті; змін контингенту отримувачів пенсій, пільг, допомог та інших виплат згідно з чинним законодавством.

При середньостроковому плануванні бюджетних програм важливим також є визначення постійного чи періодичного характеру їх виконання, терміну реалізації, оцінки впливу реалізації бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатків у майбутньому, а також аналіз чинного законодавства та імовірних законодавчих змін, відповідно до яких деякі бюджетні програми у перспективі не треба буде планувати, обсяг деяких скорочувати або збільшувати, а також реалізовувати нові бюджетні програми[37].

За довгострокового, середньострокового та короткострокового планування видатків бюджету для визначення найоптимальнішого та найефективнішого розподілу бюджетних ресурсів між галузями, розпорядниками бюджетних коштів і бюджетними програмами необхідною є система моніторингу результативності бюджетних програм та результативності діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Моніторинг результативності бюджетних програм передбачає аналіз та контроль за реалізацією бюджетних програм, оцінку економічної ефективності від використання бюджетних коштів на реалізацію бюджетної програми й досягнення запланованих цілей, виявлення проблем у ході виконання бюджетної програми і на цій основі розробку пропозицій щодо підвищення раціональності розподілу бюджетних коштів.

Прогнозний обсяг видатків на певну бюджетну програму визначається відповідно до оцінки ефективності її виконання у минулих роках, поточному році та очікуваних результатів від її реалізації у подальших роках.

Бюджетні програми можуть бути порівнянними між собою за певними ознаками: за належністю до одного головного розпорядника, галузі, одного коду функціональної класифікації, а також за напрямами діяльності. Можна, зокрема, порівнювати результати виконання бюджетних програм у різних міністерствах, у динаміці за роками тощо.

Аналіз результативності бюджетної програми передбачає порівняння фактичних показників виконання програми із запланованими (показників затрат, продукту, ефективності та якості). Важливим є також порівняння із відповідними показниками попередніх періодів, подібними програмами в інших міністерствах, встановленими стандартами та нормами.

Якщо фактичні показники продукту (кількість підготовлених спеціалістів, вилікуваних хворих, відвідувачів бібліотек) та якості (зростання кількості спеціалістів, що отримали дипломи з відзнаками, зниження рівня захворюваності на вірусні інфекції) бюджетної програми перевищують заплановані, необхідно зробити аналіз щодо доцільності подальшого імовірного підвищення її планових показників. У разі, коли показники ефективності бюджетної програми, що визначаються як відношення обсягу вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до витрат на їхнє виробництво, значно перевищують планові, то, можливо, доцільним є визначення оптимального обсягу бюджетних ресурсів, необхідного для підтримання певного рівня ефективності даної програми, а решту бюджетних ресурсів перерозподілити на інші пріоритетні бюджетні програми.

Розглядаючи результативність бюджетних програм, необхідно постійно аналізувати можливу економію бюджетних коштів, якої можна досягти протягом запланованого періоду й використати на фінансування інших пріоритетних бюджетних програм.

Узагальнювальний показник, що характеризує результативність бюджетної програми, можна розрахувати так:

Крп = (Vзпл/Vзф)(Vпродф/Vпрод пл)(Ефф/Еф пл)(Кяк ф/Кяк пл),

де Крп - коефіціент результативності бюджетної програми;

Vзпл Vзф - відповідно планові та фактичні показники затрат, що визначають обсяг затрат бюджетних коштів на реалізацію бюджетної програми;

Vпрод пл, та Vпродф - відповідно планові та фактичні показники продукту, що визначають обсяг виробленої продукції (виконаних робіт, наданих послуг) у результаті виконання програми, зокрема кількість виробленого продукту або наданих послуг, кількість споживачів товарів (робіт, послуг);

Еф пл,та Ефф - відповідно планові та фактичні показники ефективності, що відображають кількість створеного продукту на одиницю затрат бюджетних ресурсів;

Кякп л та Кякф - відповідно планові та фактичні показники якості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг), наприклад, рівень зниження захворюваності на туберкульоз порівняно з минулим періодом; рівень збільшення кількості спеціалістів із дипломами з відзнакою порівняно з минулим роком.

Бюджетні програми за рівнем результативності можна класифікувати так:

- бюджетна програма з високим рівнем результативності (Крп > 1);

- бюджетна програма з прийнятним рівнем результативності (0,8 ≤ Крп ≤1) ;

- бюджетна програма з низьким рівнем результативності (Крп < 0,8).

Слід зазначити, що при плануванні бюджетних програм важливим чинником є рівень пріоритетності та важливості галузі, до якої вони належать. Певні бюджетні програми з не досить високим рівнем результативності можуть належати до пріоритетної галузі та бути спрямованими на вирішення важливих завдань, які стоять перед державою на даному етапі соціально-економічного розвитку.

Зважаючи на вищезазначене, обсяг бюджетних коштів для реалізації певної бюджетної програми у наступних планових періодах можна визначити так:

V nt+1=Vnt άp nt+1 Кр nt Кеп nt +1,

де V nt +1- обсяг видатків бюджетної програми у періоді t+1;

V nt - обсяг видатків бюджетної програми у періоді t;

Кр nt - коефіцієнт результативності бюджетної програми у періоді t;

άp nt t+ 1 - коефіцієнт регулювання результативності бюджетної програми для періоду t+ 1;

Кеп nt +1- коефіцієнт економічної пріоритетності бюджетної програми у періоді t+1.

Виходячи з аналізу результативності бюджетної програми, визначаються причини неефективної чи не досить ефективної її реалізації та пропонуються заходи для поліпшення організації її виконання, а також, враховуючи економічну пріоритетність ціеї бюджетної програми, оцінюються особливості реалізації зазначеної бюджетної програми у наступних планових періодах.

Воднораз після проведення аналізу результативності та пріоритетності бюджетних програм можна прийняти рішення про раціоналізацію перерозподілу бюджетних коштів між бюджетними програмами. Цей аналіз є підставою і для визначення результативності діяльності розпорядника бюджетних коштів та є основою для прийняття рішення про перерозподіл бюджетних ресурсів між розпорядниками бюджетних коштів, зокрема між розпорядниками нижчого рівня в системі головного розпорядника бюджетних коштів або навіть між головними розпорядниками бюджетних коштів.

При аналізі результативності діяльності розпорядника бюджетних коштів використовується також порівняння відповідних запланованих та фактичних показників діяльності розпорядників та галузі у поточному й попередніх періодах. Залежно від аналізу результативності діяльності певного розпорядника бюджетних коштів на етапі планування можливе прийняття рішення щодо перерозподілу бюджетних коштів від інших розпорядників на його користь у разі його результативної діяльності чи перерозподілу частки його ресурсів на користь інших розпорядників у разі його не результативної чи не досить результативної діяльності. Причому обсяг бюджетних коштів, що підлягає перерозподілу на користь інших розпорядників, залежить від кількості та обсягу фінансування програм із низьким рівнем результативності, обов'язково зважаючи при цьому на рівень їхньої економічної пріоритетності, а також на рівень пріоритетності галузі, до якої належить розпорядник бюджетних коштів.

Таким чином, обсяг видатків розпорядника бюджетних коштів на наступні планові періоди можна визначити так:

Vrp it+1= Vrp it(άрп lіt+1 Крп1іt Кеппl іt+1 + άрп2іt+1 Крп2іt Кепп2іt +.... + ... + άрпnіt+1 Крпnіt, Кеппnіt+1)Кепгіt+1,

де Vrpit+1 - обсяг видатків і-го розпорядника бюджетних коштів у періоді t+1;

Vrpit- обсяг видатків і-го розпорядника бюджетних коштів у періоді і;

Крпnіt- коефіцієнт результативності п-ої бюджетної програми і-го розпорядника бюджетних коштів у періоді t;

Кеппnіt+1 - коефіцієнт економічної пріоритетності п-ої бюджетної програми і-го розпорядника бюджетних коштів у періоді t+ 1;

άрпn- коефіцієнт регулювання рівня результативності п-ої бюджетної програми і-го розпорядника бюджетних коштів для періоду t+1;

Кепгіt+1 - коефіцієнт економічної пріоритетності галузі і-го розпорядника бюджетних коштів у періоді t+ 1.

Підбиваючи підсумки, слід зазначити, що нині в Україні певною мірою розроблено та запроваджено у процес бюджетного планування основні принципи програмно-цільового методу. Однак з метою істотного підвищення рівня державного регулювання у сфері видатків бюджету необхідне удосконалення насамперед науково-теоретичних положень та методологічних основ зазначеного методу з урахуванням як зарубіжного, так і вітчизняного досвіду. Наукове обґрунтування удосконалення методології функціонування програмно-цільового методу планування видаткової частини бюджету, безперечно, підвищить якість і збалансованість системи фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку держави[37].

3.2 Додаткові ресурси зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів як засіб вирішення соціальних проблем регіону

Трансформаційні перетворення в Україні треба характеризувати як кардинальні зміни суспільного порядку, що стосуються практично усіх аспектів життя людини та держави. Однак позитивні кількісні та якісні зрушення в економічних і соціальних сферах ще не свідчать про усунення багатьох проблем, що виникають на шляху розбудови демократичної держави з ринковою економікою. За нинішнього соціально-економічного стану в Україні особливої ваги набуває посилення державного впливу на життєдіяльність суспільства, в тому числі економічну сферу, з метою забезпечення гідних умов життя людини. Тому зміст економічних перетворень в Україні має полягати в оптимальному врахуванні й забезпеченні як приватних, так і публічних інтересів в умовах формування соціально орієнтованої економіки. Це означає, що економічні процеси в усіх сферах діяльності людей мають бути підпорядковані ідеї доступності цінностей, прийнятих у державі та необхідних для задоволення інтересів усіх членів суспільства. 3 огляду на це нині є потреба у з’ясуванні напрямків розбудови і впорядкування суб’єктної структури економічної системи в умовах трансформаційної економіки та усвідомлення необхідності змін, які б спонукали суб’єктів економіки сфери виробництва суспільних благ до продуктивної діяльності. Відтак важливим є переосмислення основних засад формування та управління бюджетним сектором, безпосередньо пов'язаним з виробництвом суспільних благ.

Загальновідомо, що наявність бюджетного сектору в розвинених країнах спричинена тим, що у сфері виробництва суспільних товарів ринок виявляється неефективним, і держава значною мірою бере на себе їх виробництво, користуючись унікальним фінансовим джерелом і водночас могутнім інструментом своєї економічної діяльності - бюджетом. У результаті створюється змішана симетрична суспільно-економічна підсистема для задоволення й індивідуальних, і суспільних інтересів благами як приватного, так і суспільного призначення. Важливим для такої підсистеми завжди залишатиметься питання оптимальності співвідношення між державним і приватним сектором, тобто визначення умов розмежування й досягнення компромісу між приватним і державним секторами у сфері економіки суспільних благ, так звана проблема ринково-бюджетного трейд-офу (trade-oft). Безперечно, проблема трейд-офу ніколи не матиме остаточного розв'язання, вона актуальна для будь-якого уряду будь-якого моменту. Найскладніші завдання і найбільший тягар фінансування сфери виробництва суспільних послуг припадає на державу. Наприклад, у Великій Британії частка федерації у фінансуванні освіти становить 33%, охорони здоров'я - 100%, соціального забезпечення - 79,9%. У Франції відповідно - 62,8%, 97,8% і 91,2%. Високий рівень витрат федеральних бюджетів за цими напрямками має Австрія.

Стратегічні напрямки використання бюджетних коштів у розвинених країнах спрямовують не на зміну пропорцій галузевого і регіонального господарського розвитку та створення робочих місць, а на зміцнення конкурентоспроможності країни на міжнародних ринках, насамперед на стратегічно важливих напрямках соціально-економічного розвитку суспільства. У Канаді, наприклад, такими напрямками вважають підтримку вищої освіти, розвиток охорони здоров'я і надання соціальної допомоги (збільшення адресних допомог сім'ям із дітьми)[16].

Практика розбудови ринкового господарства в Україні теж підтверджує необхідність обрання згаданого шляху виробництва суспільних товарів, однак із урахуванням того, що перехід до ринкових відносин не повинен применшувати значення одного з найважливіших чинників зростання конкурентоспроможності національної економіки - ефективного бюджетного сектору, що має забезпечувати змогу надання територіальними громадами та їхніми об’єднанням громадських послуг рівня, не нижчого за державні мінімальні соціальні стандарти. Тому за досягнутого соціально-економічного стану в Україні, коли ступінь забезпечення населення громадськими послугами не можна визнати належним, ідеться радше не про оптимізацію бюджетного сектору, а про потребу його зміцнення до рівня, який дасть змогу забезпечити населенню належний рівень заданих стандартів.

Вибір напрямку подальшого утвердження бюджетного сектору в Україні значною мірою зумовлений рівнем людського розвитку, який за світовими стандартами далеко не оптимальний, особливо у розрізі регіонів. Цей інтегральний показник сформулювали фахівці ООН, державного комітету статистики України разом із Радою вивчення продуктивних сил НАН України. Він поєднує 9 індексів окремих аспектів життєдіяльності людей (демографічний розвиток, розвиток ринку праці, матеріальний добробут, умови проживання, стан та охорона здоров’я, рівень освіти, соціальне середовище, фінансування людського розвитку, екологічна ситуація) і дає змогу розглядати розвиток людського потенціалу як власне мету і критерії суспільного прогресу та економічного зростання, як засіб збільшення доходу, що набуває цінності лише з реальним впливом на добробут людей.

Слід зазначити, що найсильніший вплив на визначення місця регіону на єдиній шкалі індексів людського розвитку мають рівень освіти, умови проживань і матеріальний добробут населення. Рівень згаданого показника оцінки людського розвитку в Україні підтверджує, що держава ще не в змозі фінансово забезпечити в належних обсягах виробництво суспільних благ. Такий стан у фінансуванні бюджетних установ викликаний цілком об’єктивними причинами. Втім зазначимо, що на фінансове забезпечення бюджетного сектору мають вплив чинники, які певною мірою взаємовиключні.

По-перше, в умовах трансформаційної економіки, коли немає значних і стабільних темпів зростання економіки, бюджетна політика може сприяти лише утриманню досягнутого рівня виробництва суспільних благ, запобігаючи можливому зменшенню податкового тиску на недержавний сектор економіки, маючи на меті дати змогу останньому зберегти і спрямувати фінансові ресурси на розширене відтворення на інноваційній основі. Таку мотивацію фінансового забезпечення бюджетного сектору можна підтвердити офіційними статистичними даними, зокрема на початок 2004 року індекс фізичного зростання ВВП у відсот- ках до 1990 року становив лише 55%, а індекс продукції промисловості у відсотках до 1990 року - 82%.

По-друге, розвиток підприємницької діяльності та широка приватизація низки важливих об’єктів державної власності привели до того, що частина благ, які раніше були суспільними у сфері охорони здоров'я, освіти, науки, соціального забезпечення, трансформувалися у приватні. Отже, частина суспільних благ стала менш доступною, або навпаки - для окремих верств населення.

По-третє, значна частина бюджетних установ з метою поліпшення фінансового забезпечення життєдіяльності надає платні послуги населенню, підприємствам (установам) та іншим категоріям споживачів або отримує доходи від господарських операцій.

Згадані тенденції в трансформуванні суспільних послуг у приватні підтверджує офіційна статистика. . Обсяг платних послуг, що реалізували різним споживачам суб’єкти сфери освіти, охорони здоров'я та соціальної допомоги у 2004 році.

Як видно з таблиці 3.2.1 у 2004 році організації сфери освіти, oxорони здоров'я та соціальної допомоги надали послуг на 3589903,5 тис. грн., у тому числі організації з госпрозрахунковою формою фінансування господарської діяльності - на 2884809,9 тис. грн., або 80%. Найбільшу частку платних послуг надали організації сфери охорони здоров'я - понад 55%, а саме 54,6% у сфері охорони здоров'я людини. У сфері освіти найбільший обсяг платних послуг надали вищі навчальні заклади. Їхня частка у загальному обсязі платних послуг сфери освіти у 2004 році становила 73,4%. Незначну частку платних послуг, що цілком є виправданим, надали організації соціальної допомоги. Вона дорівнювала у 2004 році лише 6,5%, а в недержавному секторі - 4,1% від загальної суми послуг у сфері охорони здоров'я та соціальної допомоги. Аналіз обсягів надання послуг із соціальної допомоги населенню

у розрізі областей показав, що лише у чотирьох із них такі послуги надають на платній основі (Вінницька, Донецька, Львівська, Сумська).

Таблиця 3.1

Обсяг платних послуг, що реалізували різним споживачам суб’єкти сфери освіти, охорони здоров'я та соціальної допомоги у 2004 році

Зауважимо, згадана структура платних послуг дає змогу зробити висновки про наявність у сфері освіти й охорони здоров'я та соціальної допомоги різних за формою фінансування суб’єктів: установ і організацій, які утримуються за рахунок коштів бюджетів різних рівнів; установ та організацій, які утримуються за рахунок бюджетних коштів і надходжень від надання платних послуг населенню та підприємствам (установам); недержавних організацій, діяльність яких забезпечується надходженням коштів від надання платних послуг різним категоріям споживачів. При цьому частка платних послуг останніх у загальному обсязі реалізованих послуг у ринкових цінах є значною: у сфері освіти вона становила понад 70%, а у сфері охорони здоров'я та соціальних послуг - 88,5%. А в цілому така структура платних послуг населенню згаданих сфер бюджетного сектору свідчить про початкову стадію розвитку комбінованого фінансового забезпечення бюджетних установ, оскільки лише близько третини платних послуг від їхнього загального обсягу надають державні організації сфери освіти і шосту частину - медичні заклади. Отже, з огляду на викладене можемо констатувати, що в умовах інституціональних перетворень у бюджетній сфері сформувались складні підсистеми (охорони здоров'я, освіти, культури, спорту тощо), які функціонують на різних засадах фінансового забезпечення життєдіяльності: бюджетного фінансування; фінансування на засадах бюджетозаміщення; самофінансування[3].

Зупинимося на недержавних суб’єктах економіки сфери виробництва суспільних благ, акредитованих і ліцензованих за окремими видами діяльності. Ці організації не перебувають на утриманні держави за рахунок бюджетних коштів і діють за дозволеним напрямком на комерційних засадах. Відповідно до свого функціонального призначення вони зобов'язані надавати послуги на рівні не лише мінімальних соціальних стандартів, а й значно вищому. Недержавні суб’єкти економіки можуть обирати будь-яку організаційно-правову форму (за Цивільним кодексом України (ЦКУ). Такі установи (товариства) є фінансово незалежними суб’єктами господарювання, оскільки їхня діяльність пов'язана з виробництвом суспільних благ, на які ринок виділяє ресурси.

Інша ситуація із суб’єктами бюджетної сфери, які утримуються за кошти відповідного рівня бюджетів та отримують доходи від надання послуг згідно з їхніми функціональними повноваженнями або від окремих господарських операцій.

Відповідно до норм ЦКУ суб’єкти публічного права, якими є згадані суб'єкти бюджетного сектору, можуть набувати організаційно-правової форми "установа", котру створили одна або кілька осіб (засновників), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об’єднання їхнього майна для досягнення мети визначили засновники, за рахунок згаданого майна. При цьому вони можуть разом зі своєю основною діяльністю здійснювати діяльність підприємницьку, якщо інше не встановлено законом і якщо ця діяльність відповідає меті для якої вони були створені, та сприяє її досягненню. Таким чином, організації публічного права за економічною природою визнаються нормами ЦКУ непідприємницькими, але з правом здійснювати господарську діяльність, що дає змогу отримувати прибуток і використовувати його на статутні потреби.

Із першою групою зазначених установ бюджетного сектору щодо кошторисної форми їх утримання особливих проблем не виникає, якщо не брати до уваги виділення державою коштів в обмежених обсягах та недосконалих норм їх витрачання. Нині тільки незначна кількість установ, підпорядкованих органам виконавчої влади (заклади дошкільної освіти, військові госпіталі, санаторії для ветеранів та інвалідів війни, медичні й навчальні заклади спеціального призначення та інші), утримується лише за рахунок коштів бюджету.

Другу групу установ бюджетного сектору, яку фінансують із двох джерел, - коштів бюджету відповідного рівня і власних надходжень від надання послуг та виконання господарських операцій, можна вважати такими, що певною мірою адаптовані до ринкових умов. Організації бюджетного сектору надають послуги за переліком, які затвердив Кабінет Міністрів України. Згідно із законодавством перелік таких послуг поділений на 2 групи: ті, які надають відповідно до функціональних повноважень бюджетних установ (доходи від яких є постійними й заплановані у бюджеті), та послуги, які не є постійними. Зауважимо, що отримання й витрачання власних коштів згаданими установами доволі жорстко регламентує законодавець. По-перше, доходи закладів і установ освіти, науки, культури, охорони здоров'я, а також архівних установ, які утримуються за рахунок бюджету, зараховують до кошторисів (на спеціальний рахунок) на утримання таких неприбуткових організацій і використовують тільки на фінансування видатків такого кошторису (включаючи фінансування господарської діяльності згідно з їхніми статутами). Водночас прирівнювання власних коштів згаданих установ та організацій до бюджетних потребує встановлення їхнього неприбуткового статусу й розширення взаємовідносин із управліннями державного казначейства. По-друге, від бюджетних установ потрібне ведення окремого обліку власних надходжень із дотриманням обов’язкових вимог щодо їх утворення і напрямів використання з відображенням у фінансовій звітності.

Підбиваючи підсумки викладеного щодо форм фінансування суб’єктів економіки різних форм власності з виробництва суспільних благ, можна дати загальну оцінку позитивних і негативних аспектів організації їхньої фінансово-господарської діяльності.

1. Діяльність у сфері виробництва суспільних благ комерційних суб’єктів господарювання недержавної форми власності залишається недосяжною і неконтрольованою у забезпеченні населення послугами на рівні, не нижчому за встановлені державою мінімальні соціальні стандарти. На нашу думку, держава, в особі вищих органів виконавчої влади або органів місцевого самоуправління, має здійснювати контроль у двох сферах діяльності таких суб’єктів економіки: а) у сфері ціноутворення, що гарантуватиме доступність до суспільних благ на платних засадах різних верств населення; б) за технологією виробництва згаданих послуг. Наприклад, майнова участь держави (органів місцевого самоврядування) у діяльності недержавного медичного закладу, послуги якого пов'язані з хірургічним втручанням в організм пацієнта. Безперечно, тут найдеться про отримання вигоди державою чи місцевими органами самоврядування, а лише про присутність, яка гарантуватиме дотримання стандартів медичної послуги, збереження інфраструктури надання окремих видів послуг тощо. Інакше кажучи, йдеться про доцільність створення суб’єктів із виробництва суспільних благ змішаної форми власності.

2. Наявність у бюджетній сфері державних установ із кошторисним фінансуванням, незважаючи на рівень їхньої ефективності, буде й надалі, оскільки вони виробляють суспільні блага, забезпечуючи надання населенню послуг за мінімальними соціальними стандартами, а також для деяких працівників державних служб, пов'язаних з гарантуванням безпеки держави (система СБУ, внутрішньої і зовнішньої розвідки, Міністерства з надзвичайних ситуацій та інші), або для соціально незахищених груп населення (бюджетні установи Міністерства праці та соціальної політики). Однак це не означає, що згадані установи позбавлені змоги вживати заходів, спрямованих на підвищення рівня фінансового забезпечення життєдіяльності, тобто надання послуг за плату.

3. Особливу увагу варто приділити адаптації більшості бюджетних підприємств до ринкового середовища. Спроби механічного вкраплення ринкових елементів у бюджетну сферу, як видно з надання державним установам можливостей у розширенні кола джерел фінансування виробництва суспільних благ, призводить до труднощів на рівні як державного управління цією сферою, так і установ - виробників суспільних благ.

По-перше, пов'язування надання платних послуг бюджетними установами з доходами, які планують у бюджеті, призводить до щорічного уточнення переліку послуг і перегляду окремих їх видів або господарських операцій щодо оподаткування (наприклад, надання майна в оренду тощо). Це ускладнює не лише процес формування його дохідної частини, а й створює труднощі для виробників суспільних благ. На нашу думку, одноразові надходження коштів від реалізації майна і навіть частина послуг, що нерегулярно надають згідно з функціональними повноваженнями установ, не узгоджені з основними принципами формування бюджету, зокрема регулярністю і повнотою отримання надходжень.

По-друге, законодавством чітко не виписана можливість або заборона створення комерційних підрозділів (унітарних підприємств) бюджетними установами з метою збільшення надходжень у вигляді пасивних доходів. Така практика виробництва суспільних благ, перебуваючи під контролем органів виконавчої влади, була б альтернативою у цій сфері комерційним суб’єктам господарювання.

По-третє, нормативно-правове забезпечення надання платних послуг бюджетними установами недостатньо адаптоване до ринкового механізму, що стримує розв'язання низки економічних проблем. Наприклад, проблем у сфері ціноутворення, яке має забезпечувати повне або часткове відшкодування витрат на виробництво послуг, потребує нових підходів до формування витрат. Зазвичай в таких випадках економісти використовують загальновживане для комерційних структур поняття операційних витрат. При цьому не завжди враховується, що перелік операційних витрат у бюджетних установах відрізняється від загальновживаного на суму амортизаційних відрахувань. Специфіка кошторисного фінансування звужує можливості у визначенні показників ефективності діяльності установи, яка надає платні послуги, тобто встановленні рівня загальної рентабельності (економічної і соціальної) за відсутності поняття чистого прибутку; при проведенні заходів щодо оптимізації структури капіталу тощо.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6