Внешний долг Российской Федерации: проблемы управления

Внешний долг Российской Федерации: проблемы управления

Министерство образования Российской Федерации

Санкт-Петербургский государственный Инженерно-Экономический университет

Филиал СПбГИЭУ в г. Апатиты

Кафедра «Финансов и банковского дела»

Работа допущена к защите:

заведующий кафедрой

к.э.н. проф. Вербиненко Е.А.

Дипломная работа

на тему

Внешний долг Российской Федерации: проблемы управления

               Студента 5-го курса

                группы          00\581            

финансово-экономического факультета

Климова Александра   Александровича

                          Руководитель: к.э.н. доц. Башмакова Е. П.

                          Рецензент:  к.э.н. Николаева А.Б.

г. Апатиты

2003

Оглавление

     Введение                                                                                               3

1.    Теоретические и законодательные  аспекты

     государственного долга                                                                       6

1.1   Внешний и внутренний долг                                                                6

1.2   Классификация государственных займов                                         12

1.3   Управление государственным долгом                                                        15

2.       Займы международных организаций                                                 24

2.1   Задолженность РФ                                                                             24

2.2   Еврооблигации и облигации внутреннего валютного займа             30       

2.3 Отношение России с международными организациями                  33

3.   Основные направления политики Правительства РФ в области  внешнего государственного долга.                                                                55

3.1 Стратегия управления государственным внешним долгом                                                            Российской Федерации 2003 – 2005 года.                                              55

3.2 Общие направления стратегии в области  государственного  долга              на период до 2008 года                                                                               67
      Заключение                                                                                        73

    Список литературы                                                                             77

Введение

Практически все страны мира, проводя экономические преобразования, прибегают к внешним источникам финансирования. Рациональное использование иностранных займов, кредитов и помощи способствует ускорению экономического развития, решению социально-экономических проблем. Однако отсутствие целостной государственной политики по привлечению и использованию внешних финансовых ресурсов ведет к образованию внешней задолженности, которая становится серьезным препятствием на пути экономических преобразований. Многие высокоразвитые западные страны, члены Парижского клуба, являются не только кредиторами, но и крупнейшими должниками. С появлением и развитием в XVII веке государственных кредитных операций ни одно российское правительство не обходилось без привлечения средств для удовлетворения своих потребностей с помощью займов и кредитов. Они сыграли незаменимую роль в деле обеспечения государственных органов дополнительными финансовыми ресурсами, финансировании бюджетных  дефицитов. Не менее важным элементом государственных кредитных отношений являются государственные кредиты и гарантии, предоставляемые хозяйствующим субъектам и правительствам иностранных государств. Они способствовали железнодорожному и промышленному строительству в России во второй половине Х1Х века, восстановлению и развитию народного хозяйства в двадцатые годы и в период после Великой Отечественной  войны.

Активно государственные кредиты используются и в наши дни. Августовский кризис 1998 года вызвал неподдельный интерес финансистов к проблемам государственных заимствований и дефицита федерального бюджета. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной ситуации, сложившейся в отечественной экономике.

В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов в структуре ВВП; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его занижению; высокая доходность государственных ценных бумаг.

В настоящей работе на основе макроэкономического анализа предпринята попытка постановки задачи структурирования и классификации государственного долга, и выбора системы управления государственным внешним долгом.

Хотелось бы отметить, что, проблема государственного долга очень широка и многогранна, в связи с этим, в дипломной работе рассматриваются только два аспекта данной проблемы:

·         анализ внешней задолженности России;

·        выбор оптимальной стратегии управления государственным внешним долгом

Актуальность данной темы обусловлена тем, что в настоящее время проблема государственного долга это ключ к макроэкономической стабилизации в стране. От ее решения зависят состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляция, инвестиционный климат. Кроме того, принимая во внимание попытки международных кредиторов использовать долговую проблему для политического давления на Россию, грамотное урегулирование государственного долга становится фактором национальной безопасности и условием проведения самостоятельной внешней и внутренней политики.

Экономические события последних лет, обусловили переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных. Более того, можно с уверенностью утверждать, что данная тема будет оставаться важнейшим предметом для обсуждения и в ближайшей перспективе.

Цель дипломной работы – выбор наиболее рациональной стратегии управления внешним государственным долгом Российской Федерации.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

·        изучение теоретических и законодательных основ государственного долга;

·        анализ современного состояние внешнего государственного долга РФ;

·        взаимоотношения РФ и международных экономических организаций;

·        классификация государственных займов;

·        методы, которые применяются на данном этапе развития российской экономики Правительством РФ;

·        политика Правительства на ближайшие годы и на перспективу в отношении внешнего долга и займов.

1. Теоретические и законодательные  аспекты государственного долга

1.1            Внешний и внутренний долг.

Теория государственного долга  неразрывно связана с теорией государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими при рассмотрении государственного долга.

Бюджетный дефицит - это превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Большинство правительств, как  развитых, так и развивающихся стран не могут покрыть доходами своих расходы, сводя госбюджет с дефицитом. Поэтому важен вопрос о допустимом размере дефицита, о его воздействии на экономику в краткосрочном и долгосрочном периоде и о способах его финансирования.

С позиции кредитных отношений, государственный долг  - это величина задолженности государства всем своим кредиторам. Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных государственных кредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. Однако для отражения реальной экономической ситуации чаще используют относительные величины, в частности, отношение государственного долга к объему ВВП. Существуют различные экономические методы, применяемые государством для балансирования бюджета и регулирования экономического цикла. Такая политика направлена на сглаживание колебаний экономики и преодоление негативных последствий спадов.

Что является наиболее предпочтительным в покрытии инфляционных кризисных отрывов - правительственные расходы или налоги? В значительной степени этот вопрос решается, по-разному, в зависимости от взглядов и величины государственного сектора. Те, экономисты, которые считают, что государственный сектор должен быть расширен для того, чтобы компенсировать различные погрешности рыночной системы, могут рекомендовать расширение совокупных расходов в период спада за счет роста государственных закупок и ограничение совокупных расходов в период роста инфляции за счет увеличения налогов. И наоборот, экономисты, считающие, что государственный сектор излишне раздут и неэффективен, могут выступать за рост совокупных расходов в период спада за счет сокращения налогов, и в период роста инфляции предлагать сокращение совокупных расходов за счет сокращения государственных расходов. Важно отметить, что активная фискальная политика, направленная на стабилизацию экономики, может опираться как на расширяющийся, так и на сокращающийся государственный сектор.

Применение активной фискальной политики, согласно современным теориям, не может дать ежегодно сбалансированный бюджет. Таким образом, возникает вопрос, нужно ли стремиться к сбалансированному бюджету? От ответа на него зависит финансовая политика правительства, а, следовательно, и будущее страны. Существует два различных подхода к решению этой проблемы.

1. Ежегодно балансируемый бюджет

До "великой депрессии" в США в 30-х гг. ежегодно балансируемый бюджет считался целью государственных финансов. Однако, в дальнейшем стало очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет практически исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла. Если экономика сталкивается с длительным периодом безработицы и падающих доходов, то при таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сократятся. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо увеличить ставки налога, либо сократить государственные расходы. Проблема заключается в том, что эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает, а не стимулирует совокупный спрос. Основной вывод: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным, такая политика является про-циклической.

Некоторые экономисты выступают за бюджет, балансируемый на ежегодной основе для ограничения нежелательных и неэкономичных расширений государственного сектора. Бюджетные дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных расходов, избегая при этом соответствующего повышения налогов. Экономисты этого направления считают, что правительственные расходы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, из-за политической выгоды повышения правительственных расходов без повышения налогов или снижения налогов.

2. Бюджет, балансируемый на циклической основе.

Идея такого бюджета предусматривает, что правительство реализует антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае бюджет не может балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.

Логическое обоснование этой концепции таково: для того, чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом, сознательно вызывая дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, никакого циклического дефицита бюджета.

Однако первоначальной целью федеральных финансов является обеспечение не инфляционной, полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Достижение этой цели может сопровождаться, либо устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом. В соответствии с данной концепцией, проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, незначительны по сравнению с нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет является - во-первых, и, прежде всего - инструментом достижения и поддержания экономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.

В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших федеральных долгов, к которым может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента.

Во-первых, налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться.

Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит, практически безгранична.

И, наконец, в-третьих, признается, что проблемы, порождаемые большим федеральным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем это кажется большинству людей.

Современная фискальная политика признает использование бюджетных дефицитов для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и росту государственного долга.

Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - упомянутые выше политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

В определении размеров  государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение доли  государственного долга к ВНП или к экспорту. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть  долга  состоит в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию  государственного долга  по отношению к ВНП, государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства. Для России в настоящее время очень остро стоит вопрос о наращивании  государственного долга.

Бюджетный кодекс РФ определяет государственный долг как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансово-кредитных организаций.

          Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (№ 3877-1 от 13 ноября 1992 г.) предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкрет­ными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.

          Различают государственный и общегосударственный долг.

Общегосударственный долг[1]  - более широкое понятие и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государств;

Обеспечением государственного долга России служит в имущество, составляющее государственную казну. Долговые обязательства Российской Федерации могут  существовать в следующих формах;

 1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

 2) государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ

 3) договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению и выполнению обязательств третьими лицами;

 4) переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законе

  5) соглашений и договоров, в той числе международных:

 заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Государственный долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национальных территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ.

1.2                      Классификация государственных займов

В России имеется два вида официальной классификации государственного долга – по внутреннему и внешнему долгу.

          Классификация государственного долга была актуальной для России, так как не было конкретного определения деления на внутренний и внешний долг и из-за этого принимались необоснованные решения и возникали курьезные ситуации. Согласно Закону РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» № 3877-1 от 13 ноября 1992 г все рублевые гарантии и обязательства государства являются внутренним долгом.  Согласно же Закону РФ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» № 76-ФЗ от 26 декабря 1994 года, внешним долгом являются заимствования из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения внешних заимствований другого заемщика.

Получается, что эти два закона положили в основу классификации внешнего и внутреннего долга два разных признака – валюта и источник заимствований.  Самым ярким примером можно считать внутренний валютный займ, который до 1997 года не был включен ни во внешний, ни во внутренний долг, так как удовлетворял сразу двум признакам. Он был номинирован в долларах США, но размещался среди резидентов. 

          Внутренний долг – это долг физическим и юридическим лицам, являющихся резидентами данного государства,  иностранным государствам, международным финансово-кредитным организациям в валюте Российской Федерации.

Здесь выделяются его виды по следующим признакам: вид займа, вид государственной ценной бумаги, причина появления задолженности (дефицит бюджета, признание долгов СССР и т.д.), источник заимствований ( ценные бумаги, средства Банка России) В основном, денежные средства внутри страны привлекаются за счет выпуска займов, которые выпускаются в национальной валюте, ценных бумагах.

          Внешний долг – это долг физическим и юридическим лицам, иностранным государствам, международным финансово-кредитным организациям в иностранной  валюте.

Здесь денежные средства привлекаются  путем займов в виде долговых ценных бумаг, но  размещенных на иностранных фондовых рынках, в иностранной валюте или же получением кредитов у специализированных финансово – кредитных институтов. Порядок выпуска и размещения долговых ценных бумаг содержится в Федеральном законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 года.

Государственный внешний долг и государственные внешние активы Российской Федерации согласно Закону № 115 – ФЗ от 15 августа 1996 года «О бюджетной классификации Российской Федерации» классифицируются по трем признакам: характер государственной кредитной деятельности, субъект кредитной деятельности, тип кредитора или заемщика.

          В соответствии с этими признаками внешний государственный долг делится на следующие виды: внешний долг СССР, внешний долг перед СССР, внешний долг перед Российской Федерацией, чистая внешняя задолженность Российской Федерации.

          Все внешние долги Российской Федерации и перед  Российской Федерации учитываются в разрезе международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм, а внешние долги СССР и перед СССР учитываются только правительствами иностранных государств, банков и фирм, так как СССР не имел никаких отношений с международными финансовыми организациями.

          Согласно приказу Министерства Финансов Российской Федерации № 1н от 6 января 1998 года «О бюджетной классификации Российской Федерации» государственный внешний долг Российской Федерации с 1 января 1998 года классифицируется по единственному признаку – типу кредитора. В соответствии с этим приказом Министерство Финансов  выделяет долги по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм, международных финансовых организаций.

Государственный долг, как внешний, так и внутренний, возникает вследствие займов. В основе классификации государственных займов лежит ряд признаков:

1.     По эмитентам – займы, размещаемые федеральными и территориальными органами управления.

2.     В зависимости от места размещения – внешние и внутренние займы.

3.     В зависимости от обращения на рынке – рыночные и не рыночные займы. Рыночные займы свободно продаются и покупаются, а нерыночные не могут менять своих владельцев и не подлежат обращению на рынке.

4.     В зависимости от срока привлечения средств – краткосрочные (со сроком до одного года), среднесрочные (со сроком погашения от одного до пяти лет) и долгосрочные ( от пяти лет и выше).

5.     В зависимости от обеспеченности долговых обязательств – закладные и беззакладные займы. Закладные обеспечиваются конкретным залогом, а беззакладные обеспечиваются всем имуществом государства.

6.     По выплачиваемому доходу – выигрышные, процентные, с нулевым купоном.

7.     В зависимости от метода определения дохода – займы с твердым и плавающим доходом.

8.     В зависимости от соблюдения срока погашения займа – с правом и без права досрочного погашения.

1.3            Управление государственным долгом

Государственный долг является рычагом и объектом управления. В качестве рычага управления государственный долг дает возможность законодательным и исполнительным органам власти оказывать существенное влияние на финансовый рынок и денежное обращение, инвестиции и производство, занятость и организацию населением своих сбережений, а также на многие другие экономические процессы.

Одновременно с этим государственный долг выступает как объект управления.

Управление государственным долгом – это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государственного долга, предоставление ссуд и гарантий.

          В процессе управления государственным долгом государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности  по срокам и доходности, механизм построения конкретных государственных займов, кредитов и гарантий, порядок предоставления и возврата государственных кредитов и государственных гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения государственных займов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного долга.

Государство с помощью управления государственным долгом решает следующие задачи:

1.     Удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем экономическую безопасность, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию социально-экономических программ.

2.     Минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, переход на другие рынки и переключение внимания на другие группы инвесторов.

3.     Сохранение у Российской Федерации репутации государства всегда отвечающего по своим обязательствам.

4.     Поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга

5.     Контроль за эффективным и целевым использованием заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов.

6.     Своевременный возврат государственных кредитов и уплата процентов по ним.

7.     Диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов.

8.      Координация действий федеральных органов, органов субъектов Федерации и местного самоуправления на рынке государственных обязательств.

9.     Решение прочих задач, определенных финансовой политикой Российской Федерации.

Для решения этих задач используются следующие методы и приемы:

1.     Реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения

2.      Конверсия и консолидация государственного долга – изменение доходности и сроков функционирования выпущенных займов. Часто использовались в советский период и носили принудительный характер

3.     Унификация займов – объединение нескольких выпущенных займов в одном новом займе

4.     Рефинансирование государственного долга – погашение накопившейся задолженности путем выпуска новых займов. При рефинансировании при построении  графика новых выпусков займов исходят из необходимости  увязки сроков их размещения  с датами погашения облигаций предшествующих выпусков

5.     Погашение займов – выкуп облигаций у инвесторов, проведения тиражей по выигрышным и процентным займам

6.      Обмен облигаций по регрессивному соотношению – то есть, несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой облигации

7.     Отсрочка погашения займов

8.     Аннулирование государственного долга

Страны с рыночной экономикой обычно не используют приведенные выше приемы управления государственным долгом, так как такие методы ведут к падению рейтинга государства как заемщика среди потенциальных и постоянных инвесторов. Применение таких методов наблюдалось только в самых тяжелых финансово-бюджетных кризисах.

      Обычно используются такие  методы, как погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долго­вые обязательства третьих стран и другие. Эти приемы управле­ния государственным внешним долгом обычно объединяют в по­нятии конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих заме­щение внешнего долга другими видами обязательств, менее обре­менительными для экономики и финансов страны-должника.

Россия сейчас активно использует метод погашения внешней за­долженности товарными поставками, но другие приемы находятся в забвении. В свете предстоящих платежей участникам Парижского и Лондонского клубов разработка программ конверсии внешнего долга России становится актуальной. В частности, перспективными могут стать обмен долговых обязательств на акции приватизируе­мых предприятий, выкуп долгов правительством на рублевые сред­ства с последующим направлением их на инвестиции.

От проведения таких операций Россия не только получит об­легчение долгового бремени, но и оживление работы по осущест­влению Программы приватизации, дополнительные инвестиции в реальный сектор экономики.

С конца 1998 г. государственный долг функционирует под зна­ком новации по государственным ценным бумагам. Новация — это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обя­зательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новация явилась следствием долгового кризиса, который в свою очередь вызван кризисом экономики и финансов России.

Источники погашения внешнего долга

Таблица 1