Внешний долг Российской Федерации: проблемы управления
Существенные
сдвиги во взаимосвязи между кредитами МВФ и системой реструктуризации внешней
задолженности России означали эрозию уставной функции Фонда - содействовать
путем выдачи кредитов повышению доверия к стране со стороны внешних кредиторов
и международных финансовых рынков. В отношениях с Россией Фонд поставил выдачу
кредитных ресурсов и заключение соглашения о "кредите предосторожности"
в зависимость от позиции основных кредиторов Парижского клуба. Это обусловило
прекращение действия применительно к РФ гарантийной функции кредитов МВФ и,
соответственно, его стабилизационных программ. Решение руководства страны
прекратить переговоры с МВФ о "профилактической" программе и
"кредите предосторожности" подтверждает утрату Фондом роли первой
скрипки в реализации связи между его кредитами и схемой реструктуризации внешних
долгов РФ.
Прекращение
выдачи Фондом кредитных ресурсов России, отказ Парижского клуба от реструктуризации
ее внешней задолженности в 2001 г. и осложнение обслуживания выдвигают на передний
план проблему увеличения валютных резервов страны, решение которой возможно
лишь при условии постоянного актива платежного баланса. Это означает необходимость
стимулирования экспорта и создания условий для формирования тенденции
превышения притока капиталов из-за границы надих оттоком.
Финансовое содействие МВФ России
Таблица 5
Дата договоренности
Сумма
млрд.
долл.
Сроки погашения
5
августа 1992 г
1,0
5 лет с
отсрочкой погашения в течении 3 лет и 3 месяцев (CCFF, EFF)
6 июля
1993 г.
1,5
10 лет
с отсрочкой погашения в течение 4,5 года (CCFF, EFF)
25
апреля 1994 г
1,5
10 лет
с отсрочкой погашения в течение 4,5 года (CCFF, EFF)
11
апреля 1995 г
6,8
5 лет с
отсрочкой погашения в течение 3 лет и 3 месяцев по каждому отдельному траншу (CCFF, EFF)
26
марта 1996 г
10,1
10 лет
с отсрочкой погашения в течение 4,5 года по каждому отдельному траншу (CCFF, EFF)
20 июля
1998 г
11,2
1,5
года с отсрочкой погашения на 10 год по каждому отдельному траншу
5 лет с отсрочкой погашения в течении 3 лет и 3 месяцев (SRF, EFF)
28 июля
1999 г.
4,5
5 лет с
отсрочкой погашения в течение 3 лет и 3 месяцев по каждому отдельному траншу
(EFF)
CCFF – механизм компенсационного и
чрезвычайного финансирования.
EFF – механизм расширенного
финансирования, отменен в марте 1999 года.
SRF –дополнительное резервное
финансирование, начало действовать с декабря 1997 года и явилась реакцией МВФ
на азиатский кризис
Лондонский клуб объединяет около 1000
крупных зарубежных коммерческих банков. В отличие от Парижского клуба,
Лондонский клуб занимается вопросами задолженности перед частными коммерческими
банками, кредиты которых не находятся под защитой гарантий или страхования.
Обязательства России перед этим клубом составляют межбанковские кредиты,
предоставленные Внешэкономбанку в советское время.
После распада СССР
предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности
по внешнему долгу (к тому времени - 108 млрд. долларов), а также иметь
соответствующую долю в активах бывшего Союза. Но, как быстро выяснилось, только
Россия могла обслуживать свои обязательства. Поэтому по взаимному согласию было
объявлено, что Россия в обмен на отказ бывших республик от причитающейся им
доли активов принимает на себя все их долги. Такое непростое решение позволило
нашей стране в то время сохранить свои позиции на международных финансовых
рынках и обеспечило доверие к нам потенциальных западных инвесторов.
Переговоры с Лондонским клубов
были начаты еще в 1991 г. Через два года полномочия по обслуживанию внешнего
долга и централизованных внешнеэкономических операций РФ были переданы
Внешэкономбанку, а еще через два года, он был определен официальным должником
перед Лондонским клубом. В 1995 г. во Франкфурте-на-Майне Правительство РФ и
члены Банковского консультационного комитета клуба подписали меморандум о
согласованных принципах реструктуризации долга бывшего СССР на сумму 32,3
млрд. долл. (основной долг - 24, проценты - 8,3) сроком на 25 лет с семилетним
льготным периодом, в течение которого выплачиваются лишь проценты по льготной
ставке. Решено было реструктурировать весь долг вне зависимости от даты
погашения, и сделать разбивку по невыплаченным процентам: отдельно за 91-92, за
93-95, за 96 и 97 гг. В конце 1997 г. Россия подписала с Лондонским клубом и
само соглашение о реструктурировании задолженности.
В соответствии с
достигнутыми договоренностями основной долг переоформлен в долгосрочный кредит
(25 лет), агентом по которому выступает Bank of America. В частичную оплату
процентов по основному долгу банкам-кредиторам выплачено более 3 млрд. дол. Для
урегулирования оставшейся процентной задолженности осуществлен выпуск
процентных ценных бумаг на сумму свыше 6 млрд. дол.. Эмитентом выступает
Внешэкономбанк.
Интересно, что Россия в
списке должников клуба занимает 4 место - после Бразилии, Мексики и Аргентины.
Вообще, основные методы решения долговых проблем у клуба следующие:
реструктуризация задолженности, отсрочка погашения, предоставление
возобновляемых кредитов. В последние годы Лондонский клуб осуществил
реструктуризацию внешней задолженности Польши, Болгарии, Румынии, Венгрии,
Бразилии и др. Польше и Болгарии, например, клуб просто списал значительную
часть долгов, т.к. соотношение задолженности к экспорту в этих странах
превышало уровень в 600 % (критическая точка - 275 %). Россия
реструктурировала свой долг одной из последних. После долгих колебаний было
решено, что для нее более перспективно все же не списание задолженности (это
возможно только один раз, причем оставшуюся часть должник платит по довольно
жесткому графику), а ее реструктуризация. На количество реструктуризаций
никаких ограничений нет. В 2000 г. Лондонский клуб списал 40% долга России и
реструктуризировал оставшуюся часть (20 млрд. долл.), с окончанием выплаты в
2025 г.
В процессе
распада бывшего СССР кредитные линии, предоставленные правительствами развитых
стран "под перестройку", продолжали действовать, продукция поступала
всем бывшим союзным республикам, в то время как обслуживание накопленного долга
осуществлялось только за счет средств РФ. В рамках базового соглашения (1996
г.) по долгосрочной реструктуризации официальной задолженности России заключены
двусторонние межправительственные соглашения с 18 странами-челнами клуба.
Отсроченный долг подлежит погашению с 2002 г. по 2020 г. нарастающим, а затем
убывающим графиком платежей.
Россия взяла на
себя обязательства по урегулированию задолженности бывшего СССР и перед
странами, не входящими в Парижский клуб. Остатки задолженности предполагается
гасить товарными поставками (Словакия - 1,8 млрд. дол., Венгрия - 480 млн.
дол., Республика Корея - 170 млн. дол., Болгария - 100 млн. дол., Польша - 20
млн. дол.)
Наиболее сложной с точки зрения урегулирования до последнего времени
оставалась группа долгов - коммерческая задолженность перед десятками тысяч
иностранных фирм-экспортеров большинства развитых стран мира. Российское
правительство признала эту группу задолженности позже всех - в октябре 1994 г.
Из-за того, что реально переговоры начались в декабре 1996 г., образовался
большой временной интервал, в течение которого кредиторы были в полной
неопределенности относительно погашения им задолженности. Поскольку требования
западной системы бухгалтерского учета не допускали "провисания" в
течение такого длительного периода на балансе фирм просроченных обязательство,
это вынуждало фирмы продавать задолженность про бросовым ценам (15-20 %
номинала) или искать пути решения своих проблем в российском Правительстве.
Россию
принято относить (во всяком случае, так делает МБРР) к "умеренно обремененным
внешним долгом странам со средним уровнем валового национального продукта (ВНП)
на душу населения".
Очевидно,
объясняется это избранными критериями: критическими лимитами, отражающими
степень тяжести долгового бремени, считаются 80 % для коэффициента "ОВД
(обслуживание внешнего долга) / ВНП" или 200 % для коэффициента "ОВД
/ экспорт товаров и услуг (ЭТУ)". Применяются, как известно, и другие
коэффициенты; "внешний долг / ЭТУ" и "внешний долг / ВНП"
"Нормой"
для коэффициента ОВД/ЭТУ принято считать 20-25% (оценки колеблются).
Распределение внешнего долга
РФ
Диаграмма 1
"Всеобъемлющие" реструктуризации 1995-1997 и 2001 гг.
(соглашения с Лондонским и Парижским клубами) должны были в принципе несколько
улучшить показатели России по коэффициенту ОВД/ЭТУ, хотя реструктуризация не
уменьшает размер, а лишь отодвигает по времени расчет по внешнему долгу. Кроме
того, международная практика учитывает степень экономического развития страны,
исходя из того, что один и тот же уровень коэффициентов может иметь разную
тяжесть для различных стран в зависимости от их экономического развития
Что касается
России, то в ее случае в современной обстановке невозможно сопоставление
внешнего долга и его обслуживания с ВНП ввиду трудностей достоверного исчисления
последнего в мировых ценах, и поэтому Россия продолжает делать займы в МФО, но
уже на конкретные целевые программы. В основном это модернизация или
переоснащение оборудования в государственных органах власти, помощь пенсионному
фонду в проведении пенсионной реформы, реформ в социальной сфере, системе
здравоохранения, программы переселения пенсионеров, инвалидов из районов
Крайнего Севера, целевые программы субъектов Федерации. Всего в 2001 году были
сделаны целевые займы у МФО на сумму 5,0349 миллиардов долларов. Срок погашения колеблется от 2003 до 2017
года.
Ниже приведены таблицы с данными о задолженности России
на 1 января 2001 и 2002 года с сайта Министерства Финансов.
Структура государственного внешнего долга по
состоянию на 01 января 2001 года
Таблица 6
(млрд. долларов США)
Наименование
01.01.01
Государственный
внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР,
принятые Российской Федерации)
143,4
Задолженность
странам - участницам Парижского клуба
47,5
Задолженность
странам, не вошедшим в Парижский клуб
19,5
Коммерческая
задолженность
6,7
Задолженность перед
международными финансовыми организациями
16,1
МВФ
8,8
Мировой
банк
7,1
ЕБРР
0,2
Еврооблигационные
займы
36,4
ОВГВЗ и ОГВЗ
10,8
Задолженность по
кредитам Банка России
6,4
Структура государственного внешнего долга по
состоянию на 01 января 2002 года
Таблица 7
(млрд. долларов США)
Наименование
01.01.02
Государственный
внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР,
принятые Российской Федерацией)
130,1
Задолженность
странам - участницам Парижского клуба
42,3
Задолженность
странам, не вошедшим в Парижский клуб
14,8
Коммерческая
задолженность
6,1
Задолженность перед
международными финансовыми организациями
15,2
МВФ
7,7
Мировой банк
7,2
ЕБРР
0,2
Еврооблигационные
займы
35,3
ОВГВЗ и ОГВЗ
10,0
Задолженность по
кредитам Банка России
6,4
Из приведенных выше таблиц видно,
что в период с 01.01.01 по 01.01.02 государственный долг России сократился на
13 миллиардов долларов.
В 2003 году
Россия намеривается погасить около 17 миллиардов долларов внешнего долга. На
данный момент произведены следующие выплаты на сумму свыше 5,5 миллиардов
долларов. Данные по выплатам приведены в таблицах ниже.
Январь 2003 г.
Таблица 8
млн. долларов США
Основной долг
Проценты
Задолженность
странам официальным кредиторам
267,999
78,397
Задолженность перед
международными финансовыми организациями
404,411
15,318
Еврооблигации
Российской Федерации
0,000
320,532
ОВГВЗ и ОГВЗ 1999
года
0,000
0,000
Февраль 2003 г.
Таблица 9
млн. долларов США
Основной долг
Проценты
Задолженность перед
странами официальными кредиторами, банками и фирмами
825,587
987,302
Задолженность перед
международными финансовыми организациями
124,953
53,780
Еврооблигации
Российской Федерации
0,000
0,000
ОВГВЗ и ОГВЗ 1999
года
0,000
0,000
Март 2003 г.
Таблица 10
млн. долларов США
Основной долг
Проценты
Задолженность перед
странами официальными кредиторами, банками и фирмами
491,502
68,729
Задолженность перед
международными финансовыми организациями
159,344
30,1
Еврооблигации
Российской Федерации
0,000
763,427
ОВГВЗ и ОГВЗ 1999
года
0,000
0,000
Апрель 2003 г.
Таблица 11
млн. долларов США
Основной долг
Проценты
Задолженность перед
странами официальными кредиторами, банками и фирмами
147,207
21,156
Задолженность перед
международными финансовыми организациями
363,315
29,955
Еврооблигации
Российской Федерации
418,349
37,651
ОВГВЗ и ОГВЗ 1999
года
0,000
0,000
3. Основные направления политики
Правительства РФ в области управления внешним государственным долгом.
3.1 Стратегия управления государственным внешним
долгом Российской Федерации на
2003 – 2005 года.
Внешний долг Российской Федерации формировался в
неблагоприятных экономических и политических условиях, а также в значительной
степени унаследован от бывшего СССР.
Специфика формирования внешнего долга России
обусловливает особенности его структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании
в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42%
внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами
- членами Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме
того, порядка 6 млрд. долларов (около 5%) представляют собой неурегулированные
обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в
рыночных инструментах (еврооблигации и облигации государственного внутреннего
валютного займа - ОВГВЗ). Управление таким долгом на основе стандартных
подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное
рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых
рынках, проведение процентных и валютных свопов и т. д.), весьма
затруднительно.
К началу 2003 года долгосрочный рейтинг России по
заимствованиям в иностранной валюте и облигациям внешних облигационных займов
согласно терминологии международных рейтинговых агентств соответствовал
"среднему качеству инвестиций с некоторыми спекулятивными
элементами".
Кардинальное улучшение рейтинга и переход в инвестиционную
категорию предполагают улучшение ряда макроэкономических индикаторов,
отражающих долговую устойчивость экономики, до средних значений, характерных
для стран с инвестиционным рейтингом в пределах Ваа1-ВааЗ (низшие пределы инвестиционного
рейтинга по методологии агентства Moody`s).
В частности, в соответствии со сложившейся практикой оценки
инвесторами платежеспособности суверенного заемщика и принятых в международной
практике показателей долгового бремени страны отношение государственного долга
к валовому внутреннему продукту не должно превышать 40-42% ВВП, отношение
общего внешнего долга страны (включая долг регионов и частного сектора) должно
находиться на уровне 60% от ВВП, а коэффициент обслуживания внешнего долга
(отношение всех платежей по общему внешнему долгу страны к поступлениям по
счету текущих операций) - на уровне 13- 14%. Последний показатель для России в
настоящий момент составляет около 11,9% и увеличится до 14,3% в 2003 году.
Вместе с тем показатель отношения общего объема долга к поступлениям по счету
текущих операций пока превышает показатель стран с инвестиционным рейтингом
(131% против обычных 80-90%).
По другим параметрам Российская Федерация превосходит
значительное число стран с инвестиционным рейтингом. В целом при реализации
базового сценария макроэкономического прогноза и сохранении позиции России в
качестве нетто-плательщика по внешнему долгу предпосылки для перехода России в
инвестиционную категорию кредитного рейтинга будут полностью сформированы к 2005
году.
Повышение кредитного рейтинга Российской
Федерации до инвестиционного, по существу, будет означать, что риски доступа
государства и крупнейших российских компаний на международные рынки капиталов
станут минимальными.
Вместе с тем, как показывает практика, активное управление
внешним долгом, развитие внутреннего рынка государственных заимствований,
наличие значительного финансового резерва и достаточных золотовалютных
резервов, а также сбалансированность бюджета и высокая платежная репутация суверенного
заемщика позволяет успешно осуществлять международные займы на благоприятных
условиях до достижения страной инвестиционного кредитного рейтинга. Наличие в
настоящее время всех этих условий у Российской Федерации создает необходимые
предпосылки для активизации внешней заемной политики в ближайший период с
одновременным сохранением тенденции к улучшению показателей внешней долговой
нагрузки России.
В этой связи основными целями политики в области
государственного внешнего долга на среднесрочную перспективу являются:
1) обеспечение стабильного доступа Российской Федерации
на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;
2) расширение объемов внешних заимствований на цели
рефинансирования внешнего долга;
3) активное управление внешней задолженностью с целью
сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся "пиков
платежей" по государственному внешнему долгу в 2005 и 2008 годах;
4) существенное сокращение долга бывшего СССР, задолженности
Российской Федерации перед правительствами иностранных государств и
международными финансовыми организациями;
5)
наращивание рыночной составляющей внешнего долга Российской Федерации;
6) проведение сбалансированной политики в области внешних заимствований с целью
сохранения и дальнейшего улучшения платежной репутации России и получения ею
инвестиционного рейтинга к 2005 году.
Временные рамки завершения процесса
реструктуризации и переоформления всего долга в обязательства Российской
Федерации должны быть ограничены 2003 годом. Очевидно, что сохранение части
долга неурегулированной может поставить под сомнение получение Россией
инвестиционного рейтинга в 2005 году. В настоящее время Россия имеет
просроченную (неурегулированную) задолженность перед Кувейтом, Оманом,
Таиландом, Турцией, Южной Кореей, Грецией, Мальтой и неурегулированные взаимные
финансовые требования в отношениях с Китаем и республиками бывшей СФРЮ.
По итогам переоформления долга необходимо принять
специальное заявление Правительства Российской Федерации, официально
подтверждающее отказ от условного деления долговых обязательств на долг бывшего
СССР и долг Российской Федерации, а также декларирующее намерение
неукоснительно соблюдать все суверенные платежные обязательства вне зависимости
от природы их возникновения. Данный шаг, имеющий главным образом символическое
значение, в практическом плане позволит окончательно снять озабоченность
партнеров России по Парижскому клубу в отношении намерения вернуться к
обсуждению реструктуризации или списания советского долга. Соответственно будут
созданы политические предпосылки для выделения странами--членами клуба большей
доли своих финансовых требований к России на проведение операций по конверсии
долга.
Помимо обеспечения безусловного погашения обязательств
долга бывшего СССР перед Парижским клубом кредиторов, в период 2003-2004 годов
целесообразно приступить к трансформации этого долга в рыночные инструменты и
сокращению указанного долга посредством проведения операций по конверсии долга.
Кроме экономической целесообразности (оптимизация и улучшения управления
этой категорией задолженности Российской Федерации), подобная политика
диктуется и политическими причинами.
В прошлом, страны "семерки"
использовали в определенные моменты вопросы задолженности как эффективный
инструмент воздействия на Российскую Федерацию. Кроме того, намерение
Российской Федерации стать равноправным членом "большой восьмерки" к
2006 году, в том числе в сфере финансово-экономического взаимодействия, предопределяет
приоритетность кардинального сокращения и изменения структуры и формы этой
категории долга с учетом финансовой эффективности осуществления указанных
действий.
В настоящее время Парижский клуб согласился на
проведение Российской Федерацией операций по конверсии долга в пределах 10% от
общей суммы задолженности бывшего СССР перед странами-кредиторами. Реализация
упомянутых договоренностей и проведение операций по секъюритизации сопряжены с
определенными трудностями в отношении долга бывшего СССР перед США,
Великобританией, Германией, Францией, традиционно использующих долговую
проблематику в качестве рычага воздействия на Российскую Федерацию. В этой
связи необходимо добиваться максимальной "деполитизации"
конверсионных схем, исключения из них элементов "помощи развитию",
предполагающих в качестве непременного условия предварительное выполнение
должником согласованной программы действий и контроль со стороны кредитора за
порядком использования долговых платежей в рамках конверсии.
В то же время такие государства, как Италия, Испания,
Финляндия, Австрия и Португалия, весьма восприимчивы к предлагаемым российской
стороной схемам обмена долга и готовы не обусловливать их реализацию
политическими требованиями. Акцентированное приложение усилий на этом направлении
позволит выйти на конкретные договоренности в самые сжатые сроки.
Со странами, не являющимися членами Парижского клуба,
основным инструментом управления и погашения долга бывшего СССР должны стать
операции по ускоренному погашению долга путем прямого выкупа долговых
требований со значительным дисконтом, определяемым исходя из чистой приведенной
стоимости долга. В ряде случаев для продвижения на рынки этих стран военной
техники и высокотехнологической продукции машиностроения погашение долга
бывшего СССР могло бы осуществляться поставками товаров или посредством
проведения других видов операций по конверсии долга. При этом финансовая и
бюджетная эффективность указанных конверсионных операций должна соответствовать
операциям по прямому выкупу долговых обязательств Российской Федерации перед
этими странами.
Политика управления задолженностью Российской
Федерации перед правительствами иностранных государств и международными
финансовыми организациями, в том числе осуществления заимствований у правительств
иностранных государств и международных организаций, нуждается в существенной
корректировке. В настоящее время Россия продолжает ежегодно привлекать
значительные средства (примерно по 650 млн. долларов) кредитов международных
банков развития (МБР), в основном Всемирного банка и ЕБРР, и так называемых
"связанных" кредитов стран-членов ОЭСР, предназначенных исключительно
для закупки товаров и услуг.
Вместе с тем стоимость "связанных" кредитов,
привлекаемых от правительств иностранных государств, в настоящее время
достаточно высока по сравнению с другими формами внешних заимствований. Кроме
того, Российская Федерация несет значительные косвенные расходы по привлечению
указанных кредитов, связанные в основном с нерыночным механизмом
ценообразования на поставляемые в счет этих кредитов инвестиционные и другие
товары.
Предпринимавшиеся в последние годы попытки несколько
ограничить объемы использования таких кредитов сопровождаются процессом
активного заключения новых кредитных соглашений. В результате растет дисбаланс
между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов
(около 6 млрд. долларов) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в
рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах.
При нынешних темпах разрешенного расходования
средств потребуется более 10 лет для завершения использования действующих
кредитов.
Выход из сложившейся ситуации возможен, видимо,
только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной
политики государства. Указанные ориентиры должны включать:
- полный отказ от принятия новых решений о привлечении
"связанных" кредитов начиная с 2004 года;
- форсированное завершение использования в рамках бюджета на
2004-2005 годы уже одобренных Правительством кредитов.
Что касается займов международных финансовых
организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости значительные косвенные
расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации
проектов, комиссии за обязательство и т. д.), а также значительный перечень
предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет
этих займов проектов, снижает финансовую эффективность этих заимствований и
делает их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной
форме. Стоимость услуг групп региональных проектов и консультационных компаний
по управлению проектами в среднем составляет 5-10% от стоимости проекта, а
правила проведения конкурсных торгов создают предпосылки для удорожания
закупаемых в рамках проектов услуг, работ и товаров. В первую очередь это
относится к консультационным услугам и компьютерному, офисному оборудованию.
Например, по правилам Всемирного банка консультационные услуги закупаются на
основе оценки опыта консультантов и практически не учитывают ценовой фактор.
С учетом изложенного целесообразно внести
существенные изменения в политику привлечения кредитов от международных
финансовых организаций, в частности:
- ограничить (установить лимит) принятие новых обязательств
по привлечению кредитов Всемирного банка на решение структурных проблем
социальной сферы и сферы государственного управления;
- в соответствии со сложившейся мировой практикой
перенести акцент в работе с международными финансовыми институтами на
финансирование крупных проектов в области инфраструктуры, имеющих
общегосударственное значение; - расширять круг
международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории
Российской Федерации, включая активизацию сотрудничества с Европейским
инвестиционным банком;
- расширять сотрудничество с МБР в плане более активного и
масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих
суверенных государственных гарантий, в том числе:
1) Предоставление Правительством Российской Федерации
комфортных писем, не содержащих финансовых обязательств федерального бюджета;
2) Реализацию проектов по схеме частно-государственного
партнерства при политической поддержке государства;
3)
Предоставление гарантий от некоммерческих рисков, по которым Российская
Федерация несет обязательства по выплате кредитору компенсации только в случае
наступления оговоренных в соглашении событий (войны и гражданских беспорядков,
незаконного отзыва или отказа в выдаче лицензий, введения дискриминационных
налогов или ограничений на вывоз валюты, экспроприации), а коммерческие риски
несет кредитор;
4)
Привлечение в качестве гарантов специализированных финансовых институтов -
Российский банк развития, Внешэкономбанк, Росэксимбанк и др.;
5) Развитие сотрудничества с Всемирным банком в сфере
им оказания консультативного содействия по структурному реформированию
отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных
параметров, подготовке рекомендаций по денежно-кредитной и бюджетной политике,
стимулированию экономического роста;
6) Обеспечить механизм гарантированного доступа к
финансовым ресурсам МФО на приемлемых условиях.
Как представляется, реализация указанной политики позволит к
2005-2006 годам сократить количество реализуемых с участием и за счет средств
международных финансовых организаций (МФО) проектов до 5-10 эффективных и
успешно действующих программ.
Одновременно требует совершенствования
организационное обеспечение взаимоотношений с международными финансовыми
организациями в области реализации финансируемых за счет ресурсов этих
организаций проектов.
В частности, представляется целесообразным взаимодействие с
МФО и координацию деятельности российских министерств и ведомств возложить на
одно государственное ведомство, являющееся официальным представителем
Российской Федерации по сотрудничеству с МФО, а также упорядочить процедуру
принятия решений о начале подготовки и привлечении кредитов МФО.
Модификация политики в отношении привлечения
"связанных" кредитов и займов от международных финансовых организаций
вызывает необходимость пересмотра практики жесткого закрепления в федеральном
бюджете источников финансирования расходов бюджета, связанных с реализацией
инвестиционных и других проектов с участием международных финансовых
организаций или с поставкой оборудования из стран ОЭСР.
Детальное закрепление таких источников в программе внешних
заимствований в рамках соответствующих законов о федеральном бюджете
противоречит принципам привлечения внешнего финансирования исключительно в
качестве источника финансирования дефицита бюджета, а также приводит к
увеличению стоимости обслуживания государственного внешнего долга. В этой связи
полномочия Правительства по принятию решений об источниках финансирования этих
проектов должны быть расширены.
Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в
области государственного долга в частности должны строиться на постепенном
сокращении задолженности перед указанной организацией. В случае реализации
благоприятного сценария экономического развития в среднесрочной перспективе и
сохранения сбалансированности бюджета в повестку дня в 2005-2006 годах может
быть поставлен вопрос о досрочном погашении части или всего долга Правительства
Международному валютному фонду. Общий объем плановых платежей МВФ в 2007-2008
годах составляет 0,9 млрд. долларов США, что не превышает 2,5% от расходов на
погашение и обслуживание долга в этот период. Расчетный объем экономии по
расходам бюджета в 2007-2008 годах составит около 100 млн. долларов США.
При этом акцент в отношениях с Международным валютным фондом
будет смещаться на расширение сотрудничества в области осуществления надзора и
стандартов, а также взаимодействия, связанного с участием России в деятельности
"большой восьмерки".
В настоящее время долг Российской Федерации в рыночной
форме представлен облигациями государственных внешних заимствований
(еврооблигациями) со сроками погашения с 2003 по 2030 год, а также облигациями
внутреннего валютного займа со сроком погашения 2003-2011 годы.
При этом выпуск еврооблигаций со сроками погашения
2010 и 2030 годы был связан с урегулированием задолженности бывшего СССР
Лондонскому клубу кредиторов и коммерческой задолженности бывшего СССР, а ОВГВЗ
- 3, 4, 5 и 8 серий - урегулированием внутреннего валютного долга бывшего СССР.
Текущее состояние внешнего долга Российской Федерации в
ценных бумагах характеризуется резким ростом котировок российских обязательств
в период 2000 2002 годов и соответственно сокращением доходности облигаций к
погашению, а также резким сужением "спрэдов" (превышения доходности к
погашению российских еврооблигаций к доходности к погашению казначейских
векселей США со сравнимыми сроками погашения), которые сократились с 1000-2000
процентных пунктов в начале 2000 года до 250-500 пунктов на начало 2003 года.
Уровень "спрэдов" Российской Федерации
в настоящее время ниже уровня таких стран, как Бразилия и Турция, и вплотную
приближается к уровню "спрэдов" стран с инвестиционным рейтингом.
При этом большинство еврооблигаций и часть ОВВЗ
котируются значительно выше номинала в связи с высоким купонным доходом,
установленным по обязательствам Российской Федерации при их выпуске.
Модификация заемной политики предполагает перенос
акцента в привлечении внешних финансовых ресурсов на заимствования в форме
облигационных займов. Начиная с 2004 года целесообразно планомерно увеличивать
объемы рефинансирования долга за счет размещения новых еврооблигационных займов
с одновременной диверсификацией предлагаемых инвесторам финансовых инструментов
по срокам погашения, валютам, номинированным формам расчета купонного дохода.
Параллельно должна решаться задача выстраивания
репрезентативной кривой доходности ценных бумаг Российской Федерации,
номинированных в иностранной валюте. При этом имеется в виду в зависимости от
состояния рынка внешних заимствований осуществить в 2004-2005 годах выпуски
еврооблигаций со сроками погашения не ранее 2011-2020.
Начиная, с 2006 года, внешние заимствования посредством
выпуска еврооблигаций будут также использоваться для управления этой категорией
долга с целью сокращения стоимости его обслуживания и улучшения его структуры
по срокам, в том числе для замещения наиболее дорогих заимствований в форме
еврооблигаций на более дешевые с одновременным увеличением сроков погашения и
общей дюрации задолженности в рыночных инструментах.
С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований
и поддержания доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а
также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования
требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с
иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:
- создание унифицированного механизма своевременного
предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в
отношении финансовой и экономической ситуации в Российской Федерации;
- сосредоточение функций координации в области
взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также
упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма
координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.
Реализация указанных основных направлений
политики в сфере государственного долга означает укрепление позиции России как
заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на
благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию
структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.
Для ее реализации предполагается внести в Правительство
Российской Федерации проекты изменений в ряд законодательных актов, прежде
всего Бюджетный кодекс Российской Федерации, проекты постановлений
Правительства Российской Федерации по ведению долгового учета, а также
предложения по вопросам, связанным с управлением долгом.
3.2 Общие направления стратегии в области
государственного долг на период до 2008 года
Активизация
проведения структурных реформ в стране, диверсификация экономики, бюджетная
реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость
существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период
до 2008 года.
Наибольшее
значение для долговой политики будут играть следующие обстоятельства:
1.
Продолжение налоговой реформы, предполагающей дальнейшее сокращение налогового
бремени и выпадающие доходы бюджетной системы;
2. Реформирование межбюджетных отношений,
предполагающее передачу на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных
доходов;
3. Создание стабилизационного фонда, формирующегося за
счет части доходов федерального бюджета;
4.
Проведение широкого спектра структурных реформ, вызывающих дополнительную
нагрузку на бюджетные расходы.
В этой связи основными факторами, влияющими на
реализацию политики в области государственного долга, будут являться:
1. Снижение в ближайшие годы значения профицита
бюджета в качестве основного источника погашения государственного долга;
2. Выполнение обязательств по погашению и обслуживанию
долга в соответствии с оригинальными графиками в пределах
"регулярного" бюджета, рассчитанного на основе базовой цены на нефть;
3. Неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры, в
том числе динамики цен на энергоносители;
4.
Возможность возникновения внешних факторов, ограничивающих способность
Российской Федерации осуществлять внешние заимствования в объемах, необходимых
для рефинансирования долга.
В связи с тем, что экономическая и финансовая
политика государства будут ориентированы на ускорение темпов экономического
роста, основной целью долговой стратегии должно являться обеспечение
благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой,
бюджетной сфере, предполагающих увеличение значения государственных
заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного
долга.
Реализация этой
цели предполагает увеличение внешних и внутренних заимствований в ближайшие
годы и, соответственно, проведение активной государственной заемной политики.
Вместе с тем при увеличении государственных заимствований следует учитывать
риски, связанные с возможностью обеспечения устойчивого рефинансирования
государственного долга.
В период
2004-2005 годов объем погашения государственной задолженности составит более
29,3 млрд. долларов США, в том числе внешнего долга - 18,9 млрд. долларов США
(по урегулированной части долга), внутреннего долга - около 10,4 млрд. долларов
США. Вместе с тем до достижения Российской Федерацией инвестиционного рейтинга
и необходимой емкости рынка внутренних заимствований Российская Федерация будет
в состоянии привлечь средства на внутреннем и внешнем рынках в период 2004-2005
годов не более 23-24 млрд. долларов США без значительного ухудшения стоимостных
условий заимствований и сокращения возможности доступа на рынки в последующие
годы.
Емкость и ликвидность рынка государственного
внутреннего долга в настоящее время еще достаточно ограничена. Кроме того,
выплаты в пределах государственного внутреннего долга компенсационных сумм
вкладчикам бывшего СССР и по товарным займам уменьшают чистое сальдо операций
по внутреннему долгу на 30-35 млрд. рублей в год, что затрудняет существенное
рефинансирование внешнего долга за счет внутреннего.
Вместе с тем объем внутреннего долга в 2004-2005
годах, рассчитанный исходя из потенциального спроса и предложения на
государственные ценные бумаги, будет возрастать до 1000 млрд. рублей (6,7 % к
ВВП) на начало 2005 года и до 1200 млрд. рублей (7,3 % к ВВП) на начало 2006
года.
Объем привлечения
средств с этого рынка в 2004 году предполагается в размере 260 млрд. рублей,
что обеспечит чистое сальдо в сумме 87 млрд. рублей, в 2005 году - 290 млрд.
рублей и 110 млрд. рублей соответственно. Расчет возможностей внутреннего рынка
сделан из предположений, что средства накопительной пенсионной системы через
управляющие компании будут инвестированы в государственные ценные бумаги в
сумме, не превышающей 50% их величины, не будет либерализации доступа на рынок
нерезидентов, а средства банковской системы будут инвестироваться в рынок госдолга
в параметрах, сложившихся в 2003 году. Исходя из общего объема погашения
внутреннего и внешнего долга в 2004-2005 годах в суммах 450 млрд. и 550 млрд.
рублей при сбалансированности бюджета в 2004-2005 годах без профицита и
дефицита при прогнозе поступлений от приватизации имущества и реализации
госрезервов в размере до 50 млрд. рублей в год с внешнего рынка необходимо
получить рефинансирование в сумме в 2004 году - 136 млрд. рублей (около 4 млрд.
долларов США), в 2005 году - 212 млрд. рублей (около 6 млрд. долларов США).
В связи с тем,
что погашение долга в этом варианте предполагает наличие значительных рисков
заимствований на невыгодных условиях, наиболее приемлемым сценарием долговой
политики является составление бюджета на рассматриваемый период с незначительным
профицитом, что позволит сохранить устойчивое равновесие бюджетной и долговой
ситуации и привлекать средства с внутреннего и внешнего рынка в объемах,
соответствующих реальному инвестиционному спросу.
При таком подходе на первоначальном этапе
(2004-2005 годы) государственный долг Российской Федерации будет сокращаться,
хотя и более медленными по сравнению с 2000-2003 годами темпами. По
предварительным оценкам, к концу 2005 года государственный долг Российской
Федерации сократится в этом случае до 29-30% ВВП.
В среднесрочной перспективе (2006-2008 годы) в
условиях формирования достаточного для покрытия внешних неблагоприятных условий
стабилизационного фонда и получения инвестиционного суверенного рейтинга
Российской Федерации возможно дальнейшее увеличение государственных
заимствований (в том числе и внешних) для целей полного рефинансирования долга.
Многократное
преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, является серьезным
фактором риска, ставящего управление долгом в жесткую зависимость от валютной
политики и состояния платежного баланса, что предполагает необходимость
постепенного замещения внешнего долга внутренним. При этом следует учитывать
сохраняющиеся риски ограничения доступа на внешние рынки заимствований по независящим
от Российской Федерации причинам.
В этой связи приоритет при осуществлении
государственных заимствований должен быть отдан в долгосрочном плане внутренним
заимствованиям.
Возможность этого создает постепенное
выравнивание условий привлечения внутренних и внешних заимствований. При этом
сравнительная эффективность привлечения внешних заимствований в значительной
степени зависит от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их
стоимость зависит от оценки инвесторами риска на Российскую Федерацию, которая
может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической
конъюнктуры. В целях обеспечения подконтрольности динамики государственного
долга и повышения эффективности заимствований политика Правительства Российской
Федерации в области государственного долга будет базироваться на следующих
принципах:
1. Объем государственных
заимствований не должен превышать объем погашения государственного долга;
2. Размер государственного долга и
его структура должны обеспечивать возможность гарантированного выполнения
Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию, а также
гарантированную возможность рефинансирования долга, независимо от состояния
бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в
конкретный период времени;
3. Долговая политика должна
обеспечивать возможность гибкого реагирования на изменяющиеся условия
привлечения займов на различных сегментах внутреннего и внешнего рынков и
обеспечивать возможность использования наиболее благоприятных на
соответствующий период источников, форм и инструментов заимствований;
4. Долговая политика должна быть
нацелена на постоянное активное управление государственным долгом с целью
снижения рисков, связанных со его структурой, и снижения стоимости его
обслуживания;
5. Существенное увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре
государственного долга.
Заключение
С самого начала
экономических реформ государство имело устойчивую склонность тратить средств
больше, чем оно в реальности располагало. Если тратится больше, чем имеется, то
непременно должен быть источник, откуда черпается недостающее. Поначалу в
соответствии с привычками недавнего советского прошлого припадали к печатному
станку. Ценой этому была кратная годовая инфляция и в итоге "черный
вторник" октября 1994 г., заставивший, наконец, осознать ядовитую сущность
эмиссионного родника. Из других источников природа могла предложить только один
- брать в долг.
Чем обременительнее для страны накопленный внешний
долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с
функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы.
Обозначим характер взаимодействия внешних
заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен
характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного
бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны.
Для государственного бюджета в 3-х звенном кредитном цикле (привлечение,
использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания
внешнего долга связаны, в основном, со стадией его погашения, новые же займы
для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку
на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко
маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно
может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и
последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины
накопившегося внешнего долга.
В условиях обременительного внешнего долга существенно
возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте,
противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и
валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных
неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной
валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных
условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой
ряда стран. Одним из элементов управления внешним долгом страны является
разработка программы внешних заимствование.
Ограничителем размеров внешних заимствований может
служить установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой
зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе
сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом.
Необходимо учитывать, что для России, как и для других
стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий
удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также
из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать
предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой
зависимости. Таким образом, в результате проведенных исследований можно сделать
вывод:
-
понятие и сущность государственного долга тесно переплетаются с бюджетной
сферой и кредитными отношениями, кроме того, все это жестко регулируется
финансовым правом;
- понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс
ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных
бумаг, в том числе номинированных в валюте;
-
причинами
возникновения государственного долга, как правило, являются тяжелые периоды для
экономики: войны, спады и т.д.;
- большую часть российского долга (в том числе долга СССР) составляют
краткосрочные заимствования именно и из-за этого на протяжении последних десяти
лет так часто возникал вопрос о реструктуризации задолженности;
-
отсутствует
система долгового управления, долгами в России занимаются Министерство
Финансов, Внешэкономбанк, частично Центральный Банк. То есть не существует
единого органа, который бы занимался исключительно проблемами долга, хотя подвижки
в этом вопросе есть;
-
погашению
и обслуживанию государственного долга в настоящее время уделяется приоритетное
значение;
-
правительство стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат по
внешнему долгу в ближайшие годы. Об этом свидетельствует прописанный в бюджете
механизм создания финансового резерва, и заявления руководства страны о
досрочном погашении обязательств перед кредиторами;
- выдаваемые России кредиты принесли ей мало пользы, но привели к увеличению
долгового бремени.
Основываясь на сделанных выводах, следует предпринять
следующие действия:
-
необходимо
создание особого агентства по управлению государственным долгом. Эти функции не
могут выполнять ни Центральный Банк, ни Министерство Финансов, у которых свои
приоритеты - поддержание курса рубля, выполнение бюджетных назначений. И
приоритеты эти, как уже показали десять лет реформ, плохо сочетаются со
стратегическим управлением государственным долгом. Только независимый статус
такого агентства позволит принимать решения по управлению государственным
долгом страны оперативно и без политического давления. Кроме того, он затруднит
принятие нереалистичных бюджетов, которые были одной из главных причин нашего
кризиса. Главный финансовый документ страны действительно придется
согласовывать. Продолжать практику приказного распределения средств будет
попросту невозможно;
-
создать
систему эффективного (минимизирующего совокупные издержки и максимизирующего
сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста)
управления государственным долгом; - по возможности использовать все имеющиеся
методы управления государственным долгом, в том числе и такими как "долги
на проведение природоохранной деятельности";
-
дальнейшее
совершенствование налоговой системы, поскольку доходы бюджета в настоящее время
являются основным источником покрытия государственного долга;
-
для
сглаживания платежей в предстоящие годы следует провести опережающее погашение
части долговых обязательств, приходящихся на 2002-2008 гг.
При последовательном проведении указанных мероприятий
в течение предстоящего десятилетия угроза долгового кризиса будет устранена,
долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы
экономического роста будут высокими.
Список литературы
1. Закон РФ. - О государственном
внутреннем долге Российской Федерации. - № 3877-1 от 13 ноября 1992
2. Закон РФ. - О государственном
внутреннем долге Российской Федерации. - № 3877-1 от 13 ноября 1992
3. Закон РФ. - О государственных
внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах,
предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим
лицам и международным организациям. - № 76-ФЗ от 26 декабря 1994
4. Закон РФ. - Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. - от 29 июля
1998
5. Закон РФ. - О бюджетной
классификации Российской Федерации. - № 115 – ФЗ от 15 августа 1996
6. Федеральные законы РФ. - О
федеральном бюджете 1993 – 2003
7. Приказ Минфина РФ. - О
бюджетной классификации Российской Федерации. - № 1н от 6 января 1998
8. Минфин РФ. - Об основных
направлениях политики правительства РФ в сфере государственного долга на
2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации. - 2003
9. Джеффри Д. Сакс, Фелипе
Ларрен Б. Макроэкономика - глобальный подход. - М.- Дело. - 1999
10. Социально-экономические
проблемы России. – СПб. - Норма. - Справочник. –1999
Главная