Бюджетно-налоговая система РФ

Существенным шагом в развитии бюджетной реформы является введение в Бюджетный кодекс разделения расходов на действующие и принимаемые обязательства при бюджетном планировании. Под действующими расходными обязательствами в законопроекте понимаются расходы, состав и (или) объем которых предусмотрены законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финан­совом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде (например, принятые правительством РФ бюджетные проекты или программы). Под принимаемыми расходными обязательствами пони­маются расходы, состав и (или) объем которых обусловлены закона­ми, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде.

Одновременно создается законодательная база для внедрения в систему государственного управления основ финансового менеджмен­та, что позволит органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике.

1.3.2. Составление проектов бюджетов

Первый этап бюджетного процесса - составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов состав­ляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное посла­ние, в котором определяет бюджетную политику.

Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона, территории) формируется перспективный финансовый план (ПФП), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государ­ственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП законодательно не утверждается.

В качестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовых ресурсов (БФР) - баланс всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на основе отчетного БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующей территории.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации. МФ РФ в двухнедельный срок, со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета, направляет проектировки основ­ных показателей бюджета федеральным исполнительным органам для распре­деления по конкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений. Второй этап формирования федерального бюджета: распределение федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых программ. Не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году, федеральные испол­нительные органы должны завершить разработку и согласование показателей бюджета, представляемых одновременно с ним документов и материалов (прогноз консолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, план развития государственного сектора эконо­мики, оценка потерь бюджета от налоговых льгот,  оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.), проектов законов по минимальным размерам оплаты труда, пенсий, их индексации, отмене нефинансируемых актов. С 15 июля по 15 августа на основе представленных федеральными исполнительными органами документов Правительство Российской Федерации должно утвердить проект закона о федеральном бюджете для внесения в Государственную Думу.

1.3.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназ­ванными документами и материалами) на рассмотрение законодательного органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета - БК РФ (15 августа), бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ (для Республики Татарстан - уточненный проект бюджета вносится Президентом РТ на рассмотрение Госсовета РТ до 15 сентября[14]), местного бюджета - правовыми актами местного самоуправления. Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.

1.3.4. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в четвертом чтении проект голосуется в целом, внесение поправок в проект, возможное во втором и третьем чтениях, в четвертом чтении не допускается.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой и голосует в целом. В случае одобрения в течение 5 закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта он передается в согласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения. В случае неподписания закона Президентом в течение 14 дней закон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. В случае непринятия ГД закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего года или невступления его в силу до 1 января по другим причинам Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

1.3.5. Исполнение бюджета

Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступле­ние доходов и финансирование расходов в пределах утвержден­ных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного  самоуправления).[15] Оперативный документ, на основе которого осуществляется исполнение бюджета — поквартальная роспись доходов и расходов[16] по подразделениям бюджетной классификации и распорядителям бюджетных ассигнований. Ут­верждается бюджетная роспись Прави­тельством или финансовым органом исполнительной власти. Это право регламентируется за­конодательством — федеральным или соответствующего субъекта Федерации.[17] 

Кассовое исполнение бюджета[18] осуществляется учреждениями банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета. В целях проведения государственной бюджетной политики, эф­фективного управления доходами и расходами в процессе испол­нения федерального бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государ­ственных средств в соответствии с Указом Президента РФ (от 8 декабря 1992 г. № 1556) в РФ была образо­вана система органов федерального казначейства.

Исполнить бюджет по доходам — это значит мобилизовать контингенты[19] налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим за­конодательством. Остановимся кратко на каждом из названных процессов. Распределение мобилизованных налогов, сборов, других плате­жей по уровням бюджетной системы, по конкретным бюджетам (например, в пределах субъекта РФ — по бюджетам районов и городов) — это реализация различных форм межбюджетных отно­шений через механизм бюджетного регулирования.

В случаях, когда при исполнении областного бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита бюджета, установленного при утверждении бюджета, Законодательное Собрание по предложению Правительства области вправе принять решение о введении режима секвестра расходов. Секвестр­ - это сокра­щение ассигнований на так называемые незащищенные статьи расходов в одной и той же пропорции для всех разделов, подраз­делов, видов расходов и предметных статей, а также на объекты, включенные в Федеральную инвестиционную программу.[20]

Важной составной частью бюджетной работы является эконо­мический анализ результатов исполнения бюджета. Выводы эконо­мического анализа, проводимого финансовыми органами, ведом­ствами, другими структурами, используются для: объективной оценки результатов исполнения бюджета; выявления причин отклонений от утвержденных показателей; разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обес­печение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету; обеспечения своевременного финансирования расходов по це­левому назначению в меру выполнения производственных и опе­ративных планов; укрепления финансовой дисциплины; совершенствования нормативной базы, используемой при фор­мировании доходов и расходов бюджета; выработки предложений по совершенствованию бюджетной процедуры, межбюджетных отношений. Важнейшие требования, предъявляемые к анализу исполнения бюджета: комплексность, документальная обоснованность, кон­кретность, использование широкого круга взаимоувязанных по­казателей бюджетной, статистической, ведомственной информа­ции.

Методика экономического анализа определяет этапы анализа и приемы аналитической обработки информации. Этапы анализа можно представить так. 1-й этап - осуществляется проверка, свод, группировка необ­ходимых данных. 2-й этап - собственно аналитическая обработка: сравнение соответствую­щих показателей по доходам, расходам, нормативам, сети, штатам, контингентам; опреде­ление причин отклонений от уточненных назначе­ний по бюджету; раскрытие взаимосвязей и количе­ственных зависимостей между показателями.  3-й этап  - подведение итогов анализа, основные выводы. Заключительный этап - разработка практических предложе­ний и реко­мен­­даций по результатам анализа.

Анализ результатов завершает процесс исполнения бюджета.

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

2. 1. Бюджетная классификация, доходы и расходы, сбалансированность бюджетов

Структура доходов и расходов бюджета любого уровня, с точки зрения математических отношений, интересна сама по себе. Она позволяет судить об устойчивости бюджета; отражает степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной поли­тики, приоритетные направления при финансировании расходов; характеризует уровень отношений центрального бюджета и бюд­жетов субъектов Федерации. Краткому рассмотрению этих вопросов через анализ структуры доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации посвящена данная глава моей работы.

Федеральный бюджет, как уже отмечалось мной, играет определяю­щую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой в стране. Через параметры центрального бюджета го­сударства регулируются темпы преобразований, в том числе, во взаимоотношениях с территориями. Можно согласиться с профес­сором Родионовой В.М. в том, что бюджетный федерализм и де­мократизм, занимая ключевое положение в вопросах построения бюджетной системы, вместе с тем относятся к числу наименее разработанных в теоретическом плане.[21] В настоящее время сохраняется острая необходимость ре­гулирования финансово-экономического потенциала регионов из-за крайне неравно­мерной территориальной мобилизации налого­вых и неналоговых платежей; большого количества разнооб­разных факторов, определяющих потребности регионов в бюд­жетных расходах; разнообразия структуры расходов и целого ряда других причин. Поэтому структуру доходов и расходов федераль­ного бюджета и бюджетов субъектов РФ необходимо ана­лизировать с тесной увязке с проблемами межбюджетных отноше­ний, устойчивости каждого бюджета, перераспределения компе­тенции органов власти по финансированию расходов. Рассмотрим, прежде всего, характеристики федерального бюдже­та (табл. 1 и табл. 1.2).

Таблица 1

Поступление доходов в бюджетную систему РФ, включая государственные внебюджетные фонды за 2005-2006 гг