Совершенствование системы формирования местного бюджета (на примере УФК по Смоленской области)

Были также стандартизированы и типизированы организационные структуры отделений и управлений Федерального казначейства и функций входящих в их состав структурных подразделений.

В целях реализации Концепции административной реформы в РФ в 2007 – 2009 годах в рамках вышеуказанных направлений деятельности, в частности, предусматриваются следующие меры:

•     разработка плана мероприятий по дальнейшей оптимизации сети территориальных органов Федерального казначейства и последующая его реализация;

•     внедрение принципов и технологий аутсорсинге обеспечения административно-управленческих процессов в Федеральном казначействе и его территориальных органах;

•     выработка и реализация Антикоррупционной программы Федерального казначейства.

Одной из актуальных задач в рамках реализации системы мер по реформироваванию сектора государственного управления являются совершенствование ведомственного контроля. В Казначействе России этот процесс осуществляется на основе Концепции развития внутреннего контроля и аудита, утверждённой на ведомственной коллегии в 2005 году.

Объектами контроля являются все технологические процессы, осуществляемые в Федеральном казначействе, в том числе: организация системы кассового обслуживания  исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; исполнение смет доходов и расходов по главе 100 «Федеральное казначейство», проведение мероприятий по защите конфиденциальной информации и т.д.

В рамках реализации процессного подхода на основании международного стандарта ISO 9000 и национального стандарта «Методология функционального моделирования» специалистами центрального аппарата Федерального казначейства были описаны основные итеративные контрольные процедуры и на их основе подготовлены необходимые инструктивные материалы, отражающие следующие элементы: стандартизированные процедуры контроля, порядок формирования плана контрольной работы, требования к выбору объектов проверок и оформлению результатов и т.д.

В рамках реализации процесса последующего контроля в Федеральном казначействе используется широкий спектр различных инструментов. Так, например, активно осуществляются следующие формы и виды проверок: комплексные, тематические, камеральные, дистанционные, самопроверки.

Установлены и обеспечиваются внутриведомственные стандарты периодичности проведения комплексных проверок органов Федерального казначейства. С 2006 года минимальная частота их проведения составляет один раз в три года, с 2009 года предполагается их проведение не реже одного раза в два года.

Существенное повышение объективности, оперативности, надёжности контрольных мероприятий обеспечивает внедрение современных ICT-процессов, осуществляющихся в Федеральном казначействе по двум важнейшим направлениям:

•     автоматизация сводно-аналитических операций, а также – данных дистанционного контроля, проводимых в органах Казначейства России;

•     технологический контроль, нацеленный на автоматизированное выявление отклонений и ошибок от стандартизированных технологических регламентов.

Важнейшей задачей при осуществлении контрольной деятельности в Казначействе России является обеспечение обратной связи с руководством проверяемого субъекта, а также – транспарентности (открытости) результатов контрольной работы для широкого круга заинтересованных лиц. Инфраструктурно реализацию этих функций позволяют решать созданные в органах Федерального казначейства Контрольные советы, сформированные как консультативные органы приказами руководителей соответствующих органов Казначейства России.

В процессе обсуждения на заседаниях контрольных советов с участием руководства проверяемых субъектов коллегиально происходит квалифицирование отмеченных в актах проверок нарушений; обсуждаются планы соответствующих превентивных мероприятий; вырабатываются (при необходимости) предложения по процедурам повторного контроля и т. п. 

В ряде случаев результатом подобного обсуждения является постановка проблемных вопросов (в частности – перед Минфином России), связанных с необходимостью совершенствования нормативной базы в определённой сфере бюджетных правоотношений.

В Казначействе России в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), начата работа по выработке элементов внутреннего финансового аудита.

Развитие бюджетного аудита (начиная с 2009 года) в Федеральном казначействе будет осуществляться по следующим основным направлениям:

•     аудит результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств;

•     аудит рисков;

•     аудит контроля.

Для наведения элементарного порядка в финансовых взаимоотношениях центра и регионов считаю необходимым:

1) Установить более четко круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.

2) Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет от налоговых поступлений.

3) Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме прямых трансфертов на определенные цели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фонда поддержки регионов. Отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. Для выявления нуждающихся регионов использовать систему сравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкий круг социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в каждом из них.

Выделять трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

4) Обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

5) Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.

6) Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками и регионами.

7) Активнее привлекать территориальные и местные торгово-промышленные палаты к участию в формировании бюджетов на местах.

Для решения проблемы рентных отношений в суровых северных условиях необходима сильная система их государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила эти неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки явно недостаточны и в этих условиях практически единственной реальной возможностью остается использование на местах доходов рентного характера, в том числе и с учетом реализации в сырьевых регионов принципов «устойчивого развития».

Одним из возможных вариантов финансового обеспечения проблем в северных и восточных районах России могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных «Фондов регионального развития», формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае «территориальная привязка» ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России [15, 22, 39].

Другим направлением использования доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из «выработавших свой ресурс» отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных «тыловых баз» северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян.

Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о «дележе» природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли «временщиков» на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена.

Для того, чтобы управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений развивалось в нужном направлении, нужно повернуть эти средства на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения.

Основой для будущего единения российских регионов должны послужить экономическая специализация и взаимодополнение хозяйственных комплексов, но никак не политические и иные предпочтения региональных элит и федеральных лидеров. Между смежными субъектами Федерации часто бывает достаточно противоречий, и это нормальная ситуация в каждой стране, когда регионы цивилизованно реализуют свои конкурентные преимущества. Очевидно также и то, что эксперименты с «перекройкой границ» может себе позволить только стабильное в экономическом и политическом отношении государство. Россия приобретает сегодня такую стабильность и, по нашему мнению, это может быть дополнительным аргументом в объединительных процессах российских регионов и в модернизации федеративной структуры страны.

Для решения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. А также осуществить предложенные программы по переселению населения и укрупнению регионов [40].

3.4. Реализация проекта «Модернизация казначейства системы РФ»

В целях совершенствования организации исполнения федерального бюджета, формирование бюджетной отчётности и учёта поступлений в бюджетную систему РФ и их распределение между бюджетами бюджетной системы, а также оказания услуг субъектам РФ и органом местного самоуправления по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов органами Федерального казначейства, Федеральным казначейством и Минфином России при участии Международного банка реконструкции и развития реализуется проект «Модернизация казначейской системы РФ» (далее – Проект).

Реализация Проекта позволит Правительству РФ располагать ежегодной информацией о поступлениях и выплатах из федерального бюджета по видам доходов и всем категориям расходов, централизовать финансовые ресурсы в целях эффективного управления ими, своевременно обеспечить главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета необходимой информацией для принятия управленческих решений.

        В рамках реализации Проекта решаются задачи разработки новых технологических процедур, на их основе готовятся предложения по внесению изменений в законодательную и нормативную базу, формирующую правовые основы казначейской системы, а также, с учётом обеспечения защиты информации, осуществляется создание единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства.

        Основой единой информации, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства является принципиально новое прикладное программное обеспечение (далее – ППО), внедрение которого обуславливает необходимость формирования в органах Казначейства России соответствующей технической инфраструктуры, отвечающей единым требованиям и стандартам.

        В этой связи работам по внедрению ППО предшествуют мероприятия по созданию систем инженерного обеспечения всех объектов информатизации казначейских органов, а также распределенной ведомственной транспортной сети, обеспечивающей высоконадёжную и безопасную связь между соответствующими участниками бюджетного процесса. Указанная инфраструктура предоставляет Федеральному казначейству сервис по осуществлению всех операций в режиме реального времени и позволяет передавать не только данные, но и «голос», что, в свою очередь, обеспечивает более высокое качество связи.

        Внедрение новой автоматизированной системы планируется осуществлять поэтапно. На первом этапе разработанные технологические решения будут апробированы в экспериментальном порядке в трёх субъектах РФ, затем начнётся их постепенное тиражирование во всех других регионах РФ.

Требования по внедрению ППО определили необходимость существенного повышения уровня технического оснащения всей системы органов Федерального казначейства за счёт качественного развития существующего аппаратно-программного комплекса.

Экономический эффект от реализации Проекта предполагается достигнуть за счёт обеспечения полноты и своевременности учёта поступлений всех определённых законодательством доходов в федеральный бюджет; организации более эффективного предварительного и текущего контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджетными организациями; создания условий, препятствующих образованию кредиторской задолженности; получение оперативного доступа к достоверной информации о состоянии государственных финансовых ресурсов; эффективного использования бюджетных средств, консолидированных на едином счёте казначейства; повышения оборачиваемости средств в экономике; обеспечения защищенности государственных финансовых ресурсов; совершенствования механизмов мобилизации, учёта и использования бюджетных средств; упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства, а также повышения производительности труда путём максимальной автоматизации всех операций, оптимизации документооборота и изменения условий работы соответствующих специалистов бюджетной сферы [8].

3.5. Анализ исполнения федеральных целевых программ

В ходе  исполнения федерального бюджета по расходам в 2007 году, в части федеральных целевых программ, до получателей бюджетных средств, расположенным на территории Смоленской области доведено лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов в сумме 167 391.7 тыс. рублей по направлениям, утвержденным в установленном порядке перечнем, которые характеризуются следующими данными:

Таблица № 3.1 - Исполнение федерального бюджета в части федеральных

целевых программ за 2007 год по Смоленской области

За 2007 год сумма средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ составила 167 391.7 тыс. руб., что на 64 527.5 тыс. руб. или 1.6 раза больше по сравнению с 2006 годом  (102 705.7 тыс. руб.).

По отдельным учреждениям объемы  финансирования  за  2007 год по сравнению с 2006 годом увеличились:

·             в 28 раз по программе «Развитие уголовно- исполнительной системы (2007 - 2016 годы)»;

·             на 219% по программе «Производственно-лабораторный корпус Смоленского ЦГМС, г.Смоленск, ул. Тенишевой, 33 строительство»;

·             на 165% по программе «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года»;

·             на 58% в отдельных войсковых частях по программе «"Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей" на 2004 - 2007 годы»;

·             на 62.7% по программе программа «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы» (2002-2006годы);

·             на 50% по программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы».

В 2007 году сократились объемы финансирования расходов по следующим федеральным целевым программам:

·             на 90.5% по программе «Создание автоматизированной системы  кадастра недвижимости (2006-2011 годы)»;

·             на 84% по программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы»;

·             на 67% по программе «"Дети России" на 2007 - 2010 годы»;

·             на 20.7% по программе «Жилище» на 2002 – 2010 годы. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Кассовый расход по федеральным программам за 2007 год составил 145 664 тыс. руб., что по сравнению с аналогичным периодом 2006 года (102 705.7 тыс. руб.) больше на 42 958.3 тыс. руб. (29%).

3.6. Совершенствование финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат

Управление расходами всегда считалось одной из важнейших и актуальных проблем каждого государства независимо от уровня развития экономики и уровня поступлений в государственную казну. И во все времена процесс управления расходами осложнялся ограниченностью ресурсов на всех стадиях принятия государственных решений – от определения общего объёма расходов до их распределения и финансирования. С течением времени эта проблема становилась всё острее, и, следовательно, росла необходимость повышения эффективности государственных расходов. Одним из наиболее известных современных методов повышения эффективности бюджетных расходов является бюджетирование, ориентированное на результат. Он успешно применяется во многих странах мира, как развитых, так и развивающихся: США, Великобритания, Новая Зеландия, Таиланд, Болгария, Венгрия и т.д. В настоящее время данный метод активно развивается в России: начиная с 2001 года, в Бюджетных посланиях Президента Федеральному Собранию начали появляться положения, связанные с необходимостью введения системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, необходимостью перехода на бюджетирование по результатам. В Бюджетном послании на 2008-2010 годы отмечается, что в указанный период «необходимо внедрить в практику деятельности Правительства РФ современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов», а также говорится, что «уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству РФ следует определить конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий».

Единого общепринятого определения бюджетирования, ориентированного на результат, не существует. Однако его основополагающий принцип заключается в наличии тесной взаимосвязи между выделенными бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Другими словами, в отличие от традиционной системы затратного финансирования, дающей ответ на вопрос «Сколько средств нужно потратить?», система бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет ответить на вопрос «Какой общественный результат будет достигнут за счёт потраченных средств?» [38, 39].

Как и любой метод, бюджетирование, ориентированное на результат, имеет как преимущества, так и недостатки, а его внедрение, как показывает мировая практика, - процесс достаточно длительный и трудный. Помимо того, что само по себе внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, требует временных и финансовых затрат, сложность при переходе к нему заключается ещё и в том, что внедрение данного метода требует серьёзного пересмотра системы учёта (прежде всего, подразумевается переход к методу начисления) и контроля: внедрение новых форм финансирования бюджетных услуг требует адекватно изменения финансового контроля за бюджетными расходами и системы отчётности.

Ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что без сильного финансового контроля система управления общественными финансами не может быть эффективной. От того, каким образом в обществе решён вопрос организации финансового контроля, во многом зависит то, какими путями, какими темпами обеспечивать социально-экономическое благополучие своих граждан и многое другое. В связи с этим вопросы, касающиеся совершенствования финансового контроля в новых условиях бюджетирования, ориентированного на результат, являются для России очень актуальными.

В нашей стране в области организации финансового контроля существует целый ряд проблем, обусловленных, в том числе, переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, и требующих скорейшего решения. На этих проблемах и возможных путях их решения хотелось бы остановиться подробнее.

Во-первых, важно отметить, что в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, содержание финансового контроля существенного изменяется. И очень важно, чтобы все участники бюджетных отношений осознали происходящие изменения, осознали свои роли и полномочия

в новых условиях. В первую очередь это относится к министерствам и ведомствам, поскольку именно они становятся главными субъектами финансового контроля в новых условиях, так как именно министерства и ведомства как главные распорядители бюджетных средств, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения.

В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, существенно расширяются полномочия главных распорядителей бюджетных средств. Однако изменения только полномочий недостаточно. Необходимо, чтобы министерства и ведомства, чьи полномочия расширяются, осознавали, что одновременно существенно возрастает их ответственность.

Но одного только осознания субъектами бюджетных отношений новых условий недостаточно для повышения эффективности и результативности бюджетных расходов и совершенствования финансового контроля. Одной из главных проблем в данной области в России в настоящее время является осуществление единой нормативной правовой базы финансового контроля, регламентирующей все существенные аспекты, связанные с его организацией и осуществлением. На данный момент в России законодательно не определён перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся к органам финансового контроля, а также не прописан порядок взаимодействия между ними. Более того, до сих пор в российском законодательстве не даны чёткие определения даже самим понятиям «финансовый контроль», а также не закреплены единые принципы финансового контроля. Всё это является серьёзной проблемой в процессе становления единой системы финансового контроля [13].

В последние годы активно совершенствуется законодательная база в области государственного финансового контроля: создана казначейская система, охватывающая текущим контролем сто процентов бюджетополучателей, разработаны поправки к Бюджетному кодексу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6