Совершенствование системы формирования местного бюджета (на примере УФК по Смоленской области)

Вместе с тем, организация государственного финансового контроля требует дальнейшего совершенствования. Так, до сих пор отсутствует единая концепция осуществления финансового контроля. Отдельные элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции, но они не складываются в целостную систему. Вопрос о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании Счётной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном законе № 2-фкз «О правительстве РФ» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004г.). В ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» Бюджетного кодекса, введённого в действие  с 1 января 2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый контроль»; в ст. 150-152, 157 нет чёткого перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счётная палата РФ.

Это позволяет сделать вывод о том, что системного правового регулирования в области финансового контроля нет. Следовательно, возникает объективная потребность разработки и принятия соответствующей законодательной базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон «О государственном финансовом контроле». Ещё в указе Президента РФ от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ». Правительству РФ при участии Главного государственного - правового управления при Президенте РФ было дано задание в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу Федерального собрания РФ проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ». Однако до настоящего времени этот важнейший для экономики страны документ не принят [27].

Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные его положения, предусмотрев методологически определённое понятие государственного финансового контроля, формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним финансовых санкций, мер привлечения к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует чётко обозначить систему органов государственного финансового контроля.

Для того чтобы новый закон смог решить все эти проблемы, необходимо тщательным образом продумать его структуру. Возможные варианты повышения эффективности бюджетирования сводятся – к функциям финансового контроля.

Рассмотрев более детально, многих аналитиков в этой области, можно сделать вывод, что большее внимание планируется уделить органам финансового контроля. Это неслучайно: на мой взгляд, определение в законодательном порядке системы органов финансового контроля, полномочий отдельных органов, порядка взаимодействия между ними позволит решить ещё одну проблему в области финансового контроля, стоящую в настоящее время перед Россией, - проблему институциональную.

Зачастую в экономической литературе при анализе процесса формирования единой системы контроля главное внимание уделяется именно органам финансового контроля. Действительно, важность данного аспекта переоценить сложно. Без правильно организованной системы органов финансового контроля, при отсутствии разграничения полномочий и ответственности между различными органами обеспечить действенный финансовый контроль невозможно. В условиях же трансформации бюджетной системы, проведения административной реформы, характерных для современной России, актуальность вопросов организации взаимодействия между органами финансового контроля существенно возрастает.

Не вызывает сомнений тот факт, что система как таковая может функционировать слаженно только в случае чёткого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов государственного финансового контроля. Как свидетельствует практика, многочисленные, но не связанные системно государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние дисциплины в бюджетной сфере, что в целом подрывает суть преобразований. В настоящее же время действия контролирующих органов в России, к сожалению, часто бывают нескоординированы. Функции различных контрольных органов могут пересекаться, ответственность  - размываться. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных средств ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль, зачастую повторяют друг друга. Кроме того, достаточно часто возникают ситуации, когда при выходе на проверку специалистов какого-либо контрольного органа выясняется, что аналогичная проверка совсем недавно проводилась другим контрольным органом.

В этой связи очевидна необходимость построения чёткой системы органов финансового контроля. Более того, в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо не просто определить органы внешнего и внутреннего финансового контроля, их цели и задачи.

В связи с этим нередко возникает споры и дискуссии. Так, ряд авторов считает, что внутренний и внешний финансовый контроль следует различать в зависимости от принадлежности контрольных функций. По мнению сторонников такого подхода, внутренний контроль не может быть независимым, так как его объекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству, общему для них и субъекта контроля. Внешний же контроль, с их точки зрения, - это независимый контроль.

Однако такой поход не передаёт смысловой нагрузки, лежащей на внешнем и внутреннем финансовом контроле. Теоретические наработки и практический опыт развития финансового контроля в зарубежных странах свидетельствуют о том, что более правильным является подход к разделению финансового контроля на внешний и внутренний, в основу которого, наряду с сущностными составляющими финансового контроля, положен принцип разделения властей.

Разделение финансового контроля на внешний и внутренний в России, в соответствии с таким подходом, будет выглядеть следующим образом:

- внутренний контроль: финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью (например, Служба финансово-бюджетного надзора);

- внешний контроль: контроль, осуществляемый «извне» по отношению к исполнительной власти, т.е., фактически, контроль, осуществляемый органами, сформированными законодательной властью (Счётная палата РФ – высший орган внешнего финансового контроля).

Кроме того, можно выделить Президентский финансовый контроль, осуществляемый Контрольным управлением Президента РФ, которое имеет право проверять ход выполнения Указов Президента в той части, в которой они касаются бюджетного процесса.

Говоря о системе органов финансового контроля, необходимо отметить, что в законодательном регулировании нуждается не только деятельность органов федерального уровня, ещё больший хаос и потребность в систематизации существуют на региональном и местном уровнях. В настоящее время две трети контрольно-счётных органов субъектов РФ являются самостоятельными, одна треть входит в состав законодательных органов. В ряде субъектов РФ контрольно-счётные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, а их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательных органов. Вследствие несовершенства системы управления и контроля на региональном и местном уровнях остаётся возможность для финансовых и административных злоупотреблений.

Следовательно, финансовый контроль в регионах и муниципальных образованиях требует совершенствования. И в этой связи необходимо развивать нормативную базу функционирования органов финансового контроля, а также совершенствовать порядок взаимодействия между ними, обеспечивающий обмен опытом. Большую роль в этом может сыграть создание ассоциаций, союзов и других объединений контрольных органов как на федеральном, так и региональном и местном уровнях.

Возвращаясь к вопросу разделения органов финансового контроля на органы внутреннего и внешнего контроля, необходимо отметить, что в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, будет происходить постепенный переход от внешнего контроля к внутреннему. В новых условиях задача внешнего контроля, в первую очередь, заключается в определении того, достаточно ли эффективно действует внутренний контроль, то есть представляет ли он высшему руководству объективную оценку качества работы внутриведомственных систем бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме того, акцент внешнего контроля, как правило, переносится с традиционного аудита (проверки целевого использования бюджетных средств, проверки достоверности отчётности и т.д.) на аудит эффективности, о котором также хотелось бы сказать несколько слов.

Аудит эффективности в зарубежных странах начал развиваться с начала 70-х годов 20-го века и к настоящему времени принял там достаточно завершённый вид.

       Так, теоретики и практики финансового контроля в РФ до сих пор даже не пришли к выводу о том, чем является аудит эффективности – методом, видом или формой финансового контроля. Одна из наиболее полных и обоснованных схем финансового контроля предложена Николаем Сергеевичем Столяровым в докторской диссертации «Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика)». В соответствии с ней аудит эффективности является новым типом финансового контроля, и автор не видит оснований спорить с данным положением.

Что касается сути аудита эффективности, то в соответствии со статьёй 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля данный тип контроля направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Аудит эффективности, как правило, включает в себя не только анализ результативности бюджетных проектов: при его применении обычно используется комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств и на его основе разрабатываются рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и бюджетного законодательства [24].

Предметом аудита эффективности, как правило, являются различные крупные социально-экономические программы, виды деятельности или функции, выполняемые проверяемым объектом с использованием государственных средств.

Аудит эффективности получил достаточно широкое распространение в зарубежных странах. Что касается России, то при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, появилась возможность и необходимость использования данного типа контроля. В рамках плотного российско-канадского проекта была разработана Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, которая в настоящее время используется в работе Счётной палаты РФ.

Однако для внедрения аудита эффективности в обычную практику проверок этого недостаточно. Для того чтобы данный тип контроля мог эффективно использоваться и приносить реальную отдачу, необходимо решить ряд вопросов:

- создать единые методические основы проведения аудита эффективности, ориентированные на все уровни бюджетной системы и регламентирующей деятельности различных контрольных органов, а не только Счётной палаты РФ;

- разработать систему постановки чётких целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки;

- усовершенствовать систему внутреннего контроля, обеспечить гарантирование внутренним контролем достоверности данных, подлежащих аудиту эффективности;

- разработать систему отчётности, позволяющую осуществлять аудит эффективности;

- создать систему обучения, обеспечивающую подготовку высококвалифицированных специалистов, способных осуществлять аудит эффективности.

Ещё одним важным моментом, связанным с внедрением аудита эффективности в России, является необходимость обдуманного и осторожного внедрения данного типа контроля, необходимость отслеживания того, чтобы его внедрение не стало самоцелью. Важно помнить, что аудит эффективности – это лишь часть системы финансового контроля, которая не может и не должна заменять собой все другие типы и формы контроля, в том числе финансовый аудит.

В случае если в России удастся эффективно решить проблемы, связанные с внедрением аудита эффективности, то данный тип контроля станет весьма действенным инструментом по предварительной проверке финансового плана и его последующей, наиболее выгодной реализации, наиболее ориентированной на достижения точного выполнения поставленных задач [14, 41, 43].   

Заключение

Совершенствование системы формирования местного бюджета (на примере рассмотренного мною УФК по Смоленской области), это наиважнейшая задача государства, задача создания адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами.

Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства.

Для осуществления финансового контроля создаются особые контрольные органы, укомплектованные высококвалифицированными специалистами. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы, в том числе и в законодательном порядке. Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов, в том числе в форме фондов денежных средств, на всех уровнях и звеньях народного хозяйства.

В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами.

Сегодня органы государственной власти уделяют серьезное  внимание вопросам  совершенствования  системы финансового  контроля.  Поскольку очевидно, что обязательным условием эффективного функционирования  экономики и финансовой системы страны  является  наличие  развитой  системы  контроля. Предпринят уже ряд шагов, направленных на ее реформирование. Заметную роль в совершенствовании финансового контроля сыграло принятие бюджетного кодекса.

Новый Бюджетный Кодекс, безусловно, идет во благо административной реформе России - способствует большей самостоятельности регионов, устраняет дублирование многих функций, процесс бюджетирования стал более прозрачным для граждан. Но региональным финансистам не совсем понятно, как, например, применять на практике новые принципы бюджетной классификации, осуществлять трехлетнее "скользящее прогнозирование", вести сводную отчетность, разбираться с подведомственностью бюджетов. До конца не ясно, какими могут быть предельные объемы финансирования, как осуществлять бюджетный контроль (само это понятие закон трактует крайне расплывчато), насколько самостоятельными в финансовых вопросах могут быть муниципалитеты.

С моей точки зрения, прозрачность бюджета - это одновременно и хорошо, и плохо. Хорошо - поскольку позволяет контролировать расходование бюджетных средств: кому, сколько, за что данный муниципалитет заплатил. Плохо, поскольку при неполной готовности исполнения бюджета по казначейской системе и недостаточном финансировании данного муниципалитета, его работа очень затрудняется.

Финансовые операции должны быть одновременно экономически целесообразными и юридически правомерными. Поэтому органы, осуществляющие финансовый контроль, уделяют внимание именно этим двум сторонам деятельности субъектов финансовых отношений. Между двумя названными сторонами финансовой деятельности объективно существуют противоречия. Действительно, часто наиболее рентабельные операции являются противоправными. Только в рамках финансового контроля достигается разрешение указанного противоречия. Типичной рекомендацией контролирующих органов в случае обнаружения ими неправомерно полученной выгоды является ее полное обращение в доходы государственного бюджета.

Поэтому важнейшей задачей финансового контроля выступает проверка строгого соблюдения финансового законодательства, своевременности и полноты выполнения обязательств перед бюджетом, банками, партнерами по взаимным обязательствам по расчетам и платежам.

Нужно законодательно закрепить задачи, права, сферу действия каждого  органа финансового контроля.

Весьма своевременным является предоставление в законодательном порядке широких полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим  судебным и независимым органом контроля над формированием и использованием государственных средств.

Задача создания эффективного, работоспособного и действенного государственного финансового контроля является одной из главных задач, стоящих перед государством. Создание системы государственного финансового контроля, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных финансов, является объективной необходимостью формирования и развития целостной экономической политики государства. Определение места и роли федеральных, региональных и местных контрольных структур с учетом развивающихся процессов бюджетно-налогового федерализма, выработка общей методологии и политики финансового контроля, принципов и механизмов его организации и функционирования будут способствовать созданию эффективной системы государственного финансового контроля с целью обеспечения выхода России на траекторию устойчивого социально-экономического роста.

Таким образом, на основе проведенного исследования теоретической и практической деятельности существующей системы органов государственного финансового контроля, я считаю, что государственный контроль является более надёжным гарантом государства и народа, в отличие от банковской системы контроля.

     Выполняя государственные задачи, органы Федерального казначейства непосредственным образом учитывают интересы граждан.

Во – первых, строгое выполнение бюджетных обязательств в процессе казначейского обслуживания исполнения бюджетов по расходам обеспечивает целевое использование бюджетных средств. То есть использование их по адресам, целям и срокам. Это способствует решению социальных и экономических задач, которые в первую очередь направлены на улучшение жизни граждан.

Во – вторых, исполняя учёт и распределение платежей, поступающих в доход бюджета, органы казначейства осуществляют возврат излишне или ошибочно уплаченных платежей не только предприятиями и организациями, но и физическими лицами.

В – третьих, органы казначейства осуществляют исполнение судебных решений по исковым заявлениям граждан по взысканию средств федерального бюджета при нарушении прав граждан, на получение предусмотренных законодательством денежных средств из бюджета.

Организация эффективного внутреннего контроля в Управлении постоянно осуществляется, это способствовало повышению результативности управления казначейской системой исполнения бюджетов. Положительно повлияло на принятие правильных решений - оперативное выявление недостатков и нарушений, а объективная информация и повышение прозрачности деятельности структурных подразделений позволили своевременно устранить выявленные недостатки, которые, несмотря на эффективного и качественного функционирования Казначейства, всё-таки продолжают выявляться. Причиной чего конечно является достаточно молодой возраст казначейской системы управления в Российской Федерации, трудно начать сразу прогрессивно всем мыслить и развиваться, после стольких лет застоев и разграблений.

Список использованной литературы:

1.     Бюджетный кодекс РФ (с изменениями и дополнениями 2009 г.)

2.     Афанасьев М., Бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. - 2005. - № 9. - С. 130-139.

3.     Бабич А.М., Финансы. «Денежное обращение». Кредит.: Уч. – М: ЮНИТИ – ДАНА, 2005.

4.     Бирюков А.Г., «О роли бюджетных ограничений в бюджетном процессе» // Финансы. - 2005. - № 5. - С. 3-6.

5.     Бурков С. Р., Ефимова Н., Буркова С. «О повышения эффективности государственного финансового контроля РФ» // Российский экономический журнал. – 2004. - № 9. – с. 17-22.

6.     Бурцев В.В., «Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика». - М: ИД Дашков и К. – 2005. - 496 с.

7.     Бурцев В.В. «Государственный финансовый контроль»: методология и организация. —М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2004 – 417 с.

8.     Врублевской О.В., и Романовского М.В. «Бюджетная система Российской Федерации»: Учебник / под ред. – М.: Юрайт-Издат, 2005. – 838 с.

9.     Гамукин В. А., «Новации бюджетного процесса»: бюджетирование, ориентиро-ванное на результат // Вопросы экономики. - 2005. - № 2.

10. Ефимова Н. Е., «О двух подходах к реформированию государственного финансового контроля РФ» // Российский экономический журнал. – 2005. - № 11-12.

11.  Ковалёва В.В.,  Финансы: – М: ТК Велби: Проспект, 2005.

12.  Климанов В. В., Лавров А. Межбюджетные отношения в России на совре-менном этапе // Вопросы экономики. - 2005. - № 11. - С. 111-125.

13.  Крылов Г. З.,  «Бюджетный процесс на новом этапе» // Финансы. - 2005. - № 5. - С. 20-27.

14.  Крылов Г. З.,  «Некоторые вопросы совершенствования Бюджетного кодекса / // Финансы. – 2007год. -№ 7. - С. 14 – 17.

15.  Кудрин А.Л., «Новый бюджет работает на завтрашний день» // Бюджет. -2005. - сентябрь. - С. 4-5.

16.  Кудрин А.Л., «Федеральный бюджет» – важнейший инструмент реализации государственной политики // Финансы. - 2005. - № 1. - С. 3-7.

17.  Лавров А.М., «Бюджетная реформа» 2002-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. - 2005. - № 9. - С. 3-11.

18.  Нуреев Р.М., «Теория общественного выбора», ГУВШЭ, Москва, 2005г. – 530с.

19.  Пансков В.Г., «О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране» // Финансы. – 2006. - № 5. – с. 37-39.Теоретический и научно-практический журнал «Учёт и контроль». Отпечатано с готовых диапозитивов в филиале ОАО «Ордена Октябрьской Революции, Ордена Трудового Красного Знамени» - Первая Образцовая типография Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям 115114, Москва, Шлюзовая наб., 10.

     Выпуски: 2,3,4 (2008 года) и 1,2,3,4 (2007 года), а также 2-3 (2006 года).

20.  Пансков В.Г., «Формирование системы финансового контроля как стратегическая задача государственного строительства» // Российский экономический журнал. – 2006. - № 5-6.

21.  Родионова А.К., «Политический институт современного бюджетного федерализма в условиях демократизации российского государства», ЗИП СибУПК, 2006г. - 165с.

22.  Родионовой В.М.,  - «Финансы: учебник для вузов» / — М.: Финансы и статистика, 2005. – 389 с.

23.  Родионовой В.М.,  Финансы: Уч./– М: «Финансы и статистика», 2005.

24.  Романовского М.В.,  «Финансы: Учебник для вузов», проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти.- М.:Издательство «Перспектива»; Издательство «Юрайт», 2005. – 287 с.

25.  Селиверстов В. Н., «Современные тенденции федерализма и региональной политики в России в условиях укрепления власти» // Казанский федералист 2004 №2.

26.  Федоров В.А., «Бюджетный процесс в России: этапы становления, перспективы развития, роль органов Федерального казначейства». – Хабаровск, 2004 г. – 345 с.

27.  Филиппов В. Н.,  «Укрепление вертикали власти» и деполитизация этничности в России // Свободная мысль-XXL 2005 №12.

28.  Фомина Е.А., Михайлова Ю.В. Территориальные финансы: реализация принципов бюджетного федерализма, Уфа: РИО БАГСУ, 2006 г. – 180с.

29.  Ходасевич С. К., «Бюджетный федерализм: оценка условий» // Экономист 2004 №4.

30. Чернявский В.С., «Государственный финансовый контроль - проблемы эффективности», с 53-64//Право и политика, 2004 №6.

31.  Швецов Ю. Р., «Эволюция Российского бюджетного федерализма» // Вопросы экономики 2005 № 8

32.  Якобсон Л.И., «Бюджетная реформа: федерализм или управление        по результатам?» М: ГУВШЭ, 2006 г. – 20с.

33.  «УФК по Смоленской области». Руководитель Управления ФК по Смоленской области. В.П. Кирченко (15.12.08 – 15 лет органам УФК Смоленской области).

34.  «Казначейство России». Редколлегия: Главный редактор – Т.Г. Нестеренко; заместитель главного редактора -  С.Е. Прокофьев; Члены редколлегии – А.В. Бунин, В.Д. Дзгоев, Е.В. Федяйнов,Л.В. Шубина. Информация в настоящем буклете представлена по состоянию на 1 сентября 2007 года.

35.  «Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита». (Посвящяется 350 – летию установления государственного финансового контроля в России). 16 – 17 мая 2006 года.

36. www.smolensk.roskazna.ru – официальный сайт УФК по Смоленской области.

37. #"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"_Toc225679060"> 

ПРИЛОЖЕНИЕ А

Кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета)

                                                                                                    Исполнение платёжных

                                                                                                                          документов (оплата

                                                Головной расчётно-кассовый центр                услуг, договоров)

    Поступления                                                                                                                                    

                                                                                                                                            Уполномоченный

                                                                                                                                                      орган

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

Доведение бюджетных показателей субъектам бюджетного процесса

                                     КУ, ЛБО, Объёмы финансирования расходов

ГРБС – главные распорядители бюджетных средств;

ПБС – получатели бюджетных средств;

РБС – распорядители бюджетных средств;

КУ – казначейское уведомление;

ЛБО – лимиты бюджетных обязательств;                                                    Операции

РР – расходные расписания.                                                    с бюджетными средствами

ПРИЛОЖЕНИЕ В                                                                   

Динамика поступления финансовой помощи из федерального бюджета в Смоленский (за 2006 – 2007 года)

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6