Вопросы и ответы к кандидатскому минимуму (по специальности 08.00.05 - Региональная экономика)

Применение целевых программ представляется особенно зна­чительным в периоды экономического спада, когда остро ощуща­ется необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих

стратегическое значение для экономики страны. В развитых стра­нах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика госу­дарства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие производственной и социальной инфраструк­туры, научных исследований, создание систем вооружений и т.д.

Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на при­мере Японии, где они используются как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототех­ника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные показатели про­изводства того или иного товара, что невозможно в условиях по­стоянно меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные производ­ственные процессы.

Все экономические программы и планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыноч­ной экономикой. Поэтому, указывая главные направления эконо­мической и социальной политики государства, программы и пла­ны рассматриваются как базовые ориентиры для частного пред­принимательства и национального развития в целом.

Анализ показывает, что экономическое программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной сте­пени определяются влиянием государственного программирова­ния. Задачи индикативного планирования заключаются в форми­ровании представления об эволюции экономической структуры и об основных направлениях развития, с тем чтобы:

•   дать ориентиры частным предпринимателям;

•   сформировать базу, позволяющую правительству осуществ­лять контроль над экономикой;

•   выделить те аспекты народно-хозяйственной жизни, где вследствие наличия острых проблем необходимо активное вмешательство государственных органов; определить прин­ципы и масштабы такого участия.

В странах Западной Европы целевые программы применяют­ся главным образом для развития производств с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капита­ла. Другой формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промыш­ленности — угольной, судостроительной, металлургической и т.д.

Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охва­чены целевыми программами по развитию территорий. В основ­ном законе ФРГ имеется даже специальное понятие «обществен­ная задача», что в современном понимании соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых дан­ными задачами, — улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях (особенно в новых — на востоке страны) сформированы целевые программы «Улучшение региональной хо­зяйственной структуры». Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюд­жетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает предпосылки для широкого развертыва­ния инвестиционного процесса.

Следует отметить, что в Федеративной Республике Германия на протяжении ряда лет декларируется принцип минимального вмешательства государства в хозяйственную жизнь. На практике, однако, многие факты говорят об обратном. В Германии существу­ет специфический механизм макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами. Общенацио­нальные среднесрочные программы появились в ФРГ в середине

60-х годов.

В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии — 90%. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы спе­циальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджет­ные фонды для поддержки развития регионов.

Этим, однако, не исчерпываются специальные государствен­ные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-це­левых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных пред-

приятии, вкладывающих средства государственного бюджета, вы­деленные соответствующим регионам, в развитие инфраструкту­ры. Наиболее известный пример такого рода — программа под­держки юга Италии, где наблюдается отставание в социально-эко­номическом развитии. Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством. Другой важный пример активного участия государства в ре­гиональном развитии — север Швеции (провинция Норланд). Программа развития провинции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из централизо­ванных источников.

Перейдем к рассмотрению французского опыта экономичес­кого программирования. Основной подход здесь состоит в фор­мировании и выполнении среднесрочных (сроком на 4—5 лет) программ экономического и социального развития. Эти програм­мы представляются французским экономистам средством, позво­ляющим проводить политику поддержания структурного равно­весия и развития. На программы возлагается также задача поддер­жания экономической политики государства в долговременном структурном аспекте.

Помимо среднесрочных программ экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные государственные про­граммы, так называемые экономические бюджеты. Данные бюд­жеты не представляют собой погодовую детализацию среднесроч­ных программ, так как составляются отдельно от них. Однако следует отметить, что, являясь инструментом государственной экономической политики, бюджеты должны быть состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере в качественном аспекте. Таким образом, во Франции мы видим систему на пер­вый взгляд подобную системе планирования в СССР — состоя­щую из годовых и пятилетних планов. Однако эта аналогия по­верхностная — по существу эта система предполагает иное, более мягкое регулирование экономических процессов. Как среднесроч­ные программы (аналог пятилетних планов), так и экономичес­кие бюджеты (аналог годовых планов) не являются обязательны­ми для выполнения не только для частных предпринимателей, но даже для государственных органов. Таким образом, программы по существу играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии конкретных решений.

Программы во французском государственном управлении пред­ставляют собой комплекс ориентиров, принципов, рекомендаций, но не план, не директивные указания экономическим агентам.

ВОПРОС 45

В СССР программно-целевой метод планирования стал активно разви­ваться в конце семидесятых годов. Первая целевая программа общегосудар­ственного значения (создание Урало-Кузнецкого Комбината) была разрабо­тана и реализована еще в предвоенные годы, но широкое применение этого метода вошло в практику значительно позднее. Опыт программирования в СССР позволяет прийти к выводам: программно-целевой метод эффективен тогда, когда четко определена цель программ, есть определенный проектный задел и определен единый орган, распределяющий ресурсы между направ­лениями в программе.

В настоящее время с ликвидацией жесткого директивного планирования в общегосударственном и региональном масштабах, программы остались одним из наиболее действенных средств государственного регулирования.

Важнейшими задачами, поставленными на 2002 год и одобренными Правительством Российской Федерации, реализовать которые предусматри­вается посредством федеральных целевых программ, являются:

- Развитие инфраструктуры. Цель реализации: совершенствование усло­вий воспроизводства экономической деятельности, развитие социальной ин­фраструктуры, обеспечение эффективного функционирования производства и рынков, снижение трансакционных издержек. Обеспечение условий для улучшения интеграции России в мировую систему коммуникаций и стан­дартов.

-  Новое поколение (образование, культура и охрана здоровья). Цель реализации: сохранение и развитие образовательного и культурного потен­циала страны, соответствующего потребностям экономики и гражданского общества;  обеспечение высокого уровня общих и специальных знаний, формирование личности на принципах гуманизма и ориентации на обще­человеческие ценности; улучшение состояния здоровья населения.

-  Реформа правосудия. Цель реализации: формирование правового пространства, адекватного современным запросам личности, общества и экономики; создание условий для эффективной деятельности судебной си­стемы и исполнения ее решений.

-  Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей сре­ды. Цель реализации: недопущение ухудшения и создание условий для улучшения жизни населения по параметрам окружающей среды и со­стояния здоровья. Недопущение и предотвращение чрезвычайных ситу-

аций техногенного и социального характера. Ликвидация последствий аварий и катастроф. Обеспечение воспроизводства воспроизводимых природных ресурсов и рациональное использование не воспроизводи­мых природных ресурсов.

- Новая экономика. Цель реализации: инновационное развитие эконо­мики, выход на внутренний и мировые рынки высокотехнологичных това­ров и услуг, увеличение доли производства высокотехнологичных товаров и услуг в структуре экономики-.

- Региональный паритет. Цель реализации: создание условий для пре­одоления  социально-экономического  отставания  отдельных территорий, имеющих геополитическую и геостратегическую значимость для страны; достижение выполнения этими территориями функций, необходимых для эффективного социально-экономического развития страны с учетом инте­грационных возможностей.

Федеральные целевые программы, финансируемые из федерального бюджета, начиная с 2002 года, формируются на основе следующей системы критериев:

- соответствие проблемы, решаемой программно-целевым методом, «Основ­ным направлением социально-экономической политики Правительства Рос­сийской Федерации на долгосрочную перспективу». Учет этого критерия призван придать программам четкую целевую направленность, сконцентри­ровать имеющиеся ресурсы на решении только ключевых проблем, стоящих перед страной;

-  преобладание расходов на НИОКР и затрат капитального характера, включая приобретение оборудования, в структуре финансирования програм­мы. Высокая доля текущих расходов на программные мероприятия служит индикатором того, что данная проблема может быть решена другими мето­дами в рамках текущего финансирования. Конкретное соотношение НИОКР, капитальных вложений и прочих расходов должно стать объектом анализа и обязательно учитываться при формировании системы программ;

- необходимо учитывать межотраслевой и межведомственный характер проблемы. Проблемы, входящие в компетенцию федеральных органов ис­полнительной власти, должны решаться в рамках средств, выделяемых им из федерального бюджета на основную деятельность. Проблемы, входящие в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации, должны решаться в основном с использованием собственных средств, включая субвенции, трансферты, дотации и т. д. Если проблема имеет меж-

отраслевой и межведомственный характер, то она (с учетом других критери­ев) может претендовать на решение программно-целевыми методами;

-  решение проблем, охватываемых федеральной целевой программой, выходит за рамки краткосрочного периода. В том случае, если проблемы могут быть решены в пределах одного финансового года, они должны быть учтены при формировании и реализации федерального бюджета на соот­ветствующий год. В том случае, если проблема не может быть решена в краткосрочный период и она отвечает требованиям остальных критериев, возможно ее решение посредством программного подхода. При этом выход за рамки года требует обоснованных прогнозных оценок как потребности в ресурсах, так и оценок возможности финансирования. Цели и инструменты реализации федеральных целевых программ должны иметь гораздо более устойчивый и долгосрочный характер:

-  программа должна иметь выраженный количественно результат реа­лизации. Предполагается, что каждая программа должна иметь четко обо­значенный количественный критерий достижения цели или определенного этапа. Это позволит осуществлять строгий и объективный контроль за ее реализацией. Отсутствие количественных показателей, какой бы ни была мотивировка, неизбежно приводит к субъективизму в принятии решений по разработке, реализации и оценке результатов выполнения федеральных целевых программ;

-   значительный   мультипликативный   эффект,   который   во   многом определяется комплексностью решаемых проблем. Результат реализации программ должен дать интегральный эффект, превосходящий сумму ре­зультатов отдельных составляющих программы. Кроме того, эффект реа­лизации программы должен проявиться не только в охватываемых прог­раммой сферах, но и в других секторах экономической деятельности, и в экономике в целом;

-  невозможность решить имеющуюся проблему другими способами и необходимость участия федерального правительства, тогда как в основном многие проблемы регионального и отраслевого характера могут быть реше­ны без участия федерального центра;

- сумма расходов федерального бюджета на реализацию системы феде­ральных целевых программ должна быть увязана с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Данное соответствие необходи­мо определять с учетом прогнозируемых доходов бюджета на среднесроч­ную перспективу и требуемых этой программой объемов финансирования по остальным статьям расходов федерального бюджета. Программная часть

федерального бюджета не может быть значительной, так как основной функ­цией федерального бюджета является финансирование текущих расходов и обеспечение текущих потребностей государства. Вместе с тем, в последние годы было утверждено и внесено в бюджет достаточно много (в 2002 году - около 60) целевых программ, что ограничивало возможности их финансирования. Поэтому часть программ реализуется не полностью и с нарушением сроков.

Для гарантированного выполнения экономических программ необходи­мо в каждой их них разработать механизм привлечения средств, а также оце­нить срок окупаемости затрат с позиций конкурентоспособности продукции, намеченной к производству.

Кроме того следует заранее разработать процедуру корректировки меро­приятий, входящих в программу (на случай срыва мероприятий).

Действующее законодательство (Закон от 1995 г. «О прогнозировании») регламентирует разработку Федеральных и региональных целевых про­грамм.

Федеральные целевые программы (ФЦП) разрабатываются по инициа­тиве федеральных органов исполнительной власти с привлечением органов исполнительной власти субъектов РФ.

Инициативные заявки регионов рассматриваются и обобщаются Феде­ральными министерствами - государственными заказчиками программ. Сводный перечень ФЦП и объемы их финансирования из федерального бюджета утверждаются законом «О Федеральном бюджете». Организация выполнения мероприятий, утвержденных ФЦП, обеспечивается федераль­ным заказом, размещение которого происходит на конкурсной основе через механизм контрактных соглашений с исполнителями конкретных видов работ, услуг.

ФЦП социально-экономического развития регионов могут финансиро­ваться из нескольких источников: федерального, местного бюджетов, вне­бюджетных источников.

3.3.2. Опыт разработки и реализации региональных программ ^~- Впервые комплексные федеральные и региональные программы были приняты Правительством РФ в 1995 году (ФЦП социально-экономического развития Курильских островов и Республики Саха (Якутия). К 1997 году было утверждено около 30 ФЦП по развитию регионов. Среди них програм­мы развития Дальнего Востока, Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа. В число регионов, к которым был применен программный метод обеспечения

развития, включены, главным образом, территории с особыми условиями хозяйствования (северные регионы), слабые в экономическом отношении (Бурятия, Адыгея, Калмыкия, Мордовия, республики Северного Кавказа), а также регионы остро нуждающиеся в реструктуризации экономики (Удмур­тия, Челябинская, Тульская области и др).

Кроме того требовали особого развития приграничные (новые) области (Калининградская, Псковская, Брянская и др).

Региональные программы составляют около 15 % ФЦП. Большая часть разработана по субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический по­тенциал и низкую бюджетную обеспеченность.

Однако на практике, ввиду недостаточности бюджетных средств, участие федерального бюджета в программах было ограничено (в пределах 10 %).

При экспертизе региональных целевых программ основным критерием выступает доля федерального бюджета в финансировании мероприятий про­граммы (как правило, в пределах 5-8 %).

с Региональные программы, являясь по существу планом комплексного развития территорий, должны учитывать оценку мультипликативного эф­фекта развития региона через механизм воздействия экзогенных факторов.

Специфика региональных программ заключается также в возможности административного воздействия на мобилизацию местных источников для разработки и реализации мероприятий программ.

Региональные программы развития, являясь по существу новым до­кументом, регламентирующим развитие экономики территории в посткри­зисный период развития страны, в настоящее время не имеют правового статуса. В федеральных законах и нормативных актах перечисляются типы целевых программ, инструментарий, но методы их разработки и управления ориентируются на инвестиционные производственные программы.

Программно-целевой метод используется и внутри регионов для ре­шения проблем развития территорий. Региональные целевые программы утверждены в качестве официальных, государственных документов в Мо­сковской области, в Брянской области и в других регионах.

Эти программы направлены на решение задач комплексного развития территорий, обеспечения эффективного использования природно-ресурсно-го и производственного потенциала.

В 2002 году в рамках раздела «Региональный паритет» - реализуется несколько региональных программ, перечень которых представлен в та­блице 3.1.

Перечень ФЦП по разделу 6 «Региональный паритет»