Статистика наглядно свидетельствует о сложных процессах, происходящих на местном уровне. Несмотря на принятие нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в настоящее время не все муниципальные образования обладали и обладают атрибутами полноценного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц, а, следовательно, и возможностью полноценно и в интересах территории управлять финансовыми ресурсами.

Проведенный анализ специфики финансовых ресурсов местного самоуправления, выделение их в составе местного бюджета в финансовой системе РФ на основе практики применения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. выявил следующие проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления и его финансовых основ:

1. неопределенность территориальной организации местного самоуправления, заключающаяся в необеспеченности местного самоуправления собственными атрибутами (устав, бюджет, выборные органы) для решения вопросов местного значения и эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов для развития территории;

2. нечеткость в определении вопросов местного значения вследствие которой отсутствует должное финансирование социально значимых расходов местных бюджетов.

Для устранения перечисленных недостатков была подготовлена новая редакция Федерального закона от 06.10.03. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая учитывает необходимость реформы местного самоуправления и его финансовой составляющей на основе следующих методологических положений:

1. Изменение территориальной организации местного самоуправления.

Стихийно формирующиеся или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов федерации муниципальные образования оказываются достаточно различными, и к ним невозможно с одинаковой эффективностью применять одни и те же нормы законодательства. Эти различия касаются как численности населения, так и занимаемой территории, дисперсности расселения, обладания объектами социальной инфраструктуры и пр. Недоучет этих различий приводит к следующим негативным последствиям:

- несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией
муниципального образования (следовательно, и охвата потребителей
бюджетных услуг), закрепленным за органами местного самоуправления по
законодательству полномочиям и предметам ведения;

- фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов,
не соответствующей территориальному распределению потребностей в
бюджетных услугах;

- несоответствие управленческого потенциала местных органов власти,
возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;

- как следствие - провоцирование иждивенческих настроений местных
органов власти и населения.

Новая редакция закона устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, при этом выделяются четыре типа муниципальных образований: городское или сельское

поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения.

На этой основе вся территория Российской Федерации будет распределена между территориями городских округов и муниципальных районов. Все муниципальные образования типа городских и сельских поселений будут входить в состав того или иного муниципального района. Кроме того, в состав муниципального района будут входить малонаселенные территории, в рамках которых не будут формироваться поселенческие муниципальные образования. Список малонаселенных территорий будет составляться Правительством Российской Федерации. Муниципальные образования, получившие статус городского округа, не будут входить в состав муниципальных районов.

Границы территорий муниципальных образований будут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Эти требования касаются, прежде всего, численности населения, его плотности, расстояния между населенными пунктами.

Статус городского округа будет присваиваться городам также законом субъекта Федерации. Условия, которые должен соблюдать субъект Федерации при принятии им решения о наделении города статусом городского округа, являются достаточно строгими, хотя за субъектом Федерации все же сохраняется некоторая свобода при принятии окончательного решения на этот счет.

2. Изменение и уточнение вопросов местного значения.

Закон 1995 г. относил к вопросам местного значения организацию и содержание тех или иных муниципальных учреждений - школ, больниц, других учреждений, находящихся в собственности органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 6). В результате перед органами местного самоуправления не были поставлены функциональные цели расходования бюджетных средств.

В новой редакции закона от 2003 г. эта формулировка «содержание учреждений» заменена на требование «организации или обеспечения

предоставления услуг», тем самым органам местного самоуправления вменяется тратить деньги на функцию, на бюджетную услугу, а не на учреждение.

Закон 1995 г. устанавливал единый список вопросов местного значения, который вменялся в обязанность любому муниципальному образованию, независимо от формы его организации. Областной центр должен был предоставлять те же виды бюджетных услуг, что и сельский муниципалитет.

Новая редакция закона о местном самоуправлении различает три списка вопросов местного значения: один - для муниципальных поселений, другой -для муниципальных районов, третий - для городских округов.

Существенным отличием новой редакции закона является разрешение органам местного самоуправления брать на себя вопросы, сверх закрепленных за ними законом, только при наличии достаточных собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Таким образом, подобная унификация территориальной организации и ограничения списка вопросов местного значения по уровням муниципальных образований дает возможность создать единую систему местного самоуправления в Российской Федерации, основанную на четко определенных в Федеральном законе правилах, и позволяет уточнить разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В то же время нельзя не отметить, что новый закон вызывает серьезное беспокойство у большинства экономистов и финансовых работников муниципальной сферы. Так, например, И. Стародубровская считает, что «в целом закон не отвечает духу российской Конституции, которая рассматривает местное самоуправление как стратегический институт развития демократии и Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивающей

независимость местного самоуправления, - право управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»20.

Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяет выделить ряд негативных и позитивных тенденций:

1. В   законе   наблюдается   тенденция   к   огосударствлению   местного
самоуправления,   которое   понимается   не   как   право   граждан,   а   как   их
обязанность,   в   том   числе   обязанность   исполнять   на   местном   уровне
государственные полномочия и другие задачи, установленные федеральным
законом.

2. Наш анализ закона показывает, что закрытым и обязательным к
исполнению является список вопросов местного значения. Тем самым
неоправданно ограничивается самостоятельность в решении местных проблем.

3. Кроме того, закон фокусирует внимание на организационно-
политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные
проблемы сегодняшнего дня - не границы муниципальных образований и даже
не структура органов местного самоуправления, а хронический недостаток
финансов, в том числе из-за невовлечения в экономический оборот земли и
недвижимости.

4. Финансовые основы местного самоуправления в законе понимаются
крайне узко, акцент сделан на межбюджетных отношениях, в первую очередь -
на выравнивании финансового положения одних муниципалитетов за счет
других. Закон не стимулирует органы местного самоуправления наращивать
собственные ресурсы и повышать эффективность своих расходов. Он не
направлен на изменение налоговой системы, позволяющей обеспечить
финансовую автономию местных бюджетов.

5. В законе недостаточно реализуется предусмотренная программа
правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и

20 Стародубровская И.В. Местное самоуправление: проблемы и решения.

#"1.files/image055.gif">Фонд развития парламентаризма в России. «Экспертная записка на проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»». Москва, октябрь 2002. " Федеральный закон от 06.10.03. №131-ФЗ «об общих принципах местного самоуправления в РФ» статья 19.

работников муниципальных бюджетных организаций, то есть не будут ограничены единой тарифной сеткой23.

Хотя практическая реализация этих нововведений может быть серьезно затруднена: если этот порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не будет соблюден, то есть субвенции не выделены, органы местного самоуправления могут обжаловать это, но им придется исполнять госполномочия вплоть до судебного решения24.

8. Закон предусматривает крайне сжатые сроки проведения реформы, а
именно 2003-2004 годы. Всемерная вовлеченность губернаторов и мэров в
процесс административной реформы неминуемо приведет к снижению качества
управления на местном уровне. Это значит, что резко возрастет риск появления
кризисных ситуаций в финансовой сфере, коммунальных катастроф, развала
сети муниципальных социозащитных учреждений. Политические и
организационные риски проведения реформы в запланированное время очень
велики.

9. На переходный период до 2005 года, то есть на время
административно-территориальной реформы и «передела» собственности,
население лишается части прав на местное самоуправление, вводятся запреты
на выборы и приватизацию муниципального имущества.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что, несмотря на то, что сегодня это один из самых спорных законов, вызывающий разногласия регионов и муниципалитетов, его значение нельзя недооценивать для развития и реформирования местного самоуправления, уточнения и более конкретного определения его финансовых основ.

Для создания условий нормальной работы системы местных финансов, на наш взгляд, следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов в Российской Федерации, имеющие свои особенности.

23 Там же статья 54.

24 Там же статья 20.

1.2. Особенности формирования и исполнения местных

бюджетов

Бюджетная система России наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, как уже было отмечено ранее, включает около тринадцати тысяч бюджетов местных органов власти, от финансовых возможностей которых во многом зависят экономическое и социальное положение населения. Все проблемы, существующие во взаимоотношении Центра и субъектов РФ, многократно мультиплицируются на уровне местных бюджетов.

Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их бюджеты входят в консолидированные бюджеты субъектов РФ, и дефицит государственного бюджета прежде всего проявляется на уровне местных бюджетов25.

Местное самоуправление возможно лишь тогда, когда соответствующие органы власти имеют стабильные собственные или закреплённые за ними на долгосрочной основе доходы, а при их недостаточности имеют возможность, в случае необходимости, привлекать к покрытию бюджетных расходов заёмные средства, а также рассчитывать на финансовую помощь из других бюджетов26.

Для нормального функционирования финансов муниципального образования сегодня необходимо пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Грамотно построенный бюджетный процесс должен, прежде всего, основываться на тщательно организованном хозяйственном планировании развития территории муниципального образования, так как сам бюджет - лишь механизм реализации целей развития территории. Исходя из этого необходимо четкое разделение категорий

25 Конституция Российской Федерации. - СПб., 1997. - с.4.

26 Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики.
//Российский экономический журнал. - 1999.-N3. - С. 19-25.

расходов связанных с развитием, и текущие, а каждой группе расходов должны соответствовать суммарные объемы доходов.

Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям: а) налоги, б) неналоговые поступления, в) доходы от собственной хозяйственной деятельности, г) муниципальный кредит.

Третья и четвертая группа доходов напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно ими распорядиться.

Для анализа процессов, происходящих в сфере формирования доходов местных бюджетов России, необходимо рассмотреть динамику их объема, а также роль муниципалитетов в бюджетной системе России. Распределение "конечных" доходов между различными бюджетными уровнями представлено

в таблице 1.2.1.

Таблица 1.2.1.

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней

(в % к ВВП)27

Годы /бюджетные уровни

Федеральный бюджет

консолидированный бюджет регионов

Региональные бюджеты

Местные бюджеты

1996

10,8

15,0

4,9

10,2

1997

10,8

17,5

6,6

10,9

1998

9,7

15,1

6,3

8,75

1999

п,з

13,9

7Д

6,8

2000

14,6

15,1

8,7

6,4.

2001

15,1

14,3

7,8

6,5

2002

13,5

14,8

8,3

6,5

2003

13,8

14,6

8,4

6,8

Анализируя представленные данные, отметим, что после финансового кризиса 1998 г. соотношение различных уровней бюджетной системы России

27 Источник: Институт экономики города в докладе "Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах" на основе данных Минфина России, Госкомстата России.

существенно изменилось. Начиная с 1999 года наметилась тенденция роста федерального бюджета (с 10% до 15%) в структуре ВВП при существенном сокращении местных бюджетов с 10,2 в 1999 году до 6,5 в 2002 году.

Можно назвать несколько причин такой тенденции. Во-первых, произошло перераспределение налоговых поступлений в пользу федерального центра, а именно прекращение практики "расщепления" НДС между бюджетами разных уровней в 2000 г. и изменения в налогообложении в добывающих отраслях промышленности. Во-вторых, сформировалась благоприятная конъюнктура на рынках энергоносителей, что способствовало росту налоговых поступлений и, прежде всего, в федеральный бюджет. В-третьих, после финансового кризиса 1998 г. увеличилась собираемость федеральных налогов, в результате чего была прекращена практика налоговых зачетов с федеральным бюджетом и уплаты налогов в неденежной форме и в 2000-2003 гг. сократилась кредиторская задолженность промышленных предприятий и организаций, в том числе задолженность перед федеральным бюджетом.

Еще одна особенность последних лет - сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета в пользу региональных бюджетов. Это обусловлено тем, что регионы стали в большей степени принимать на себя расходные полномочия муниципалитетов28.

Как показывает динамика доходов местных бюджетов (табл. 1.2.2.), этот тезис не подтверждается. В 2002г. по сравнению с базисным - 1996г., при положительной динамике темпов роста доходов местных бюджетов, их доля в структуре консолидированного бюджета уменьшилась на 23%.

Сокращение доходов местных бюджетов в 1998 г. после роста в 1997 г. вызвано августовским (1998г.) кризисом, который привел к снижению

28 А. Чернявский / «Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002гг.» // Вопросы экономики 2003. №10.

финансовых поступлений от налогоплательщиков. Их падение в 1999 г. в значительной степени обусловлено изменением структуры распределения поступлений доходов регионального бюджета, что в значительной степени привело к ослаблению доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Таблица 1.2.2.

Динамика доходов местных бюджетов в 1997—2002 гг. (в % к предыдущему году)29

Темпы роста бюджетов

доходов

местных

1997

1998

1999

2000

2001

2002

200

цепные

112,2

74,2

84,4

100,1

104,8

104,4

104,

базисные (1996

г. - 100%)

112,2

83,1

70,1

70,2

73,5

76,7

77,

Одна из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов -соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. В 1996-1999 гг. наблюдался, рост доли налоговых доходов в структуре доходов муниципалитетов и снижение доли финансовой помощи. В период с 1999-2003 гг. заметно уменьшение налоговых доходов и частичное увеличение финансовой помощи в местные бюджеты из вышестоящих (рис.1.2.1.).

1996г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.

Ш Налоговые доходы

Ш Неналоговые доходы

□ Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов

О Доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципалитетов

Рис. 1.2.1. Укрупненная структура доходов местных бюджетов

в 1996-2003 гг. (в %)?()

зо

"у Источник: Институт экономики города в докладе "Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах" на основе данных Минфина России. Госкомстата России.

Источник: данные Минфина РФ.

Зависимость муниципальных образований от финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов в среднем значительно выше, чем зависимость субъектов РФ от дотаций из федерального бюджета. Статистические данные показывают, что наиболее самообеспечены в финансовом плане бюджеты областных городов, доля помощи из федерального бюджета в общей доходной части их бюджетов составляет в среднем 25 - 27%, в доходах районных бюджетов - 55-57 %, в бюджетах районных городов - 40-45%,. поселковых бюджетов - 50 % и сельских - 80%31.

Собственные доходы муниципалитетов формируются из суммы поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов (включая земельный) и неналоговых доходов. С учетом этого отметим, что собственные доходы муниципалитетов Российской Федерации в 1998-2000 гг. составляли 25—27,5% от общего объема доходов муниципалитетов. В 2002 г. их доля резко снизилась в связи с отменой налога на ЖКХ (табл. 1.2.3.).

Таблица 1.2.3. Структура доходов местных бюджетов РФ в 1996-2003 гг., в %32

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002.

2003

Налоговые доходы |59,8

60,5

63,8

69,7

68,2

61,5' J53,5

52,1

в том числе: |

НДС

7,1

7,5

7,9

6,8

5,3

налог на прибыль

11,5

9,3

9,1 !

14,6

13,5

16,7

10,9

11,8

подоходный налог |17,0

18,2

18,4 :

16,6

16,8

Щ ]

23,3

24,1

налога на имущество |9,2

8,9

10,0

7,8

6,2

6,7

7,1

7,3

налог с продаж ь

0,0

2,8

2,9

2,8

2,5

2,6

местные налоги fl 1,2.

11,2

13,4

14,9

5,1.........

3,1 ]

2,9

Неналоговые доходы |2,4

[2,2

3,7

3,6

3,5 1

4,3

6,0

6,2

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов

37,8

37,3

32,5

26,7

28,3

34,2

40,5

41,4

Доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципалитетов

22,8

22,3

24,9

27,6

27,5

18,9

18,7

18,4

31 Данные Министерства Финансов РФ.

32 Без налога на имущество физических лиц, но с земельным налогом. Данные о поступлении местных налогов
в 1996 и 1997 гг. - оценочные. Источник: данные Минфина России.

Долю собственных доходов в доходах местных бюджетов следует рассматривать как индикатор степени их фискальной автономии. В течение 1996-2000 гг. этот показатель практически не менялся. Некоторый его рост произошел в 2000-2001 гг., что вызвано усилением роли налога на прибыль и подоходного налога в формировании доходов местных бюджетов. В последние годы, особенно в 2003 году, произошло резкое снижение доли собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов. Это было обусловлено в основном налоговой реформой и введением в действие второй части Налогового кодекса.

Рассмотрим более подробно происходящие изменения в формировании и исполнении местного бюджета на примере г. Волжского Волгоградской области, который относится к категории среднего, в первую очередь по численности, развитию экономики, социальной сферы и т.д. Поэтому его пример является типичным, что повышает значимость результатов исследования с точки зрения их универсальности для огромного множества российских средних городов.

Таблица 1.2.4. Динамика полученных доходов по городу Волжскому в 1996—2003 гг.33

Год

Планируемые поступления, млн. руб.

Фактически получено, млн. руб.

Выполнение доходной части

бюджета, %

1996

290,4

263,9

90,9

1997

579,8

377,5

65,1

1998

411,5

400,6

97,4

1999

581,1

588,6

101,3

2000

834,8

786,9

94,3

2001

862,7

792,1

91,8

2002

1270,8

1187,9

93,4

2003

1262,0

1141,3

90,4

Падение реальных доходов бюджета г. Волжского объясняется ухудшением условий хозяйствования субъектов городской экономики. Рост

33 Составлено автором на основе данных Управления финансов по городу Волжскому.

убытков от деятельности промышленных предприятий и увеличение объемов их взаимной задолженности и соответственно снижение результатов финансовой деятельности не только перекрывали инфляционную составляющую в бюджетных доходах, но и привели к абсолютному уменьшению размеров бюджетных поступлений, в результате чего произошел недобор фактических доходов за период с 1996 по 2003 гг. (табл. 1.2.4).

Анализируя данные, можно заметить, что только в 1999 г. реальные доходы оказались выше соответствующих показателей предыдущих лет (рис. 1.2.2), а план доходов был исполнен на 101,3%. Во всех последующих годах можно заметить негативную тенденцию уменьшения выполнения доходной части бюджета города Волжского.

Рис.1.2.2. Динамика доходов по г. Волжскому в 1996-2003гг. (млн. руб.).

На примере г. Волжского можно отметить резкое сокращение финансовой помощи в 2002 году, а в соотношении с налоговыми и неналоговыми доходами также можно отметить ее общее уменьшение на фоне незначительного роста данных видов доходов (табл. 1.2.5.).

Таблица 1.2.5. Структура доходов города Волжского в 2000-2003 гг.

Год

Налоговые доходы

Неналоговые доходы

Финансовая помощь из выше стоящих бюджетов

2000

735765

62610

36442

2001

736100

52700

43204

2002

1131936

57530

13993

2003

1098848

95180

65461

В структуре бюджета г. Волжского наиболее существенное место занимают налоговые доходы, причем в связи с изменениями в налоговом законодательстве их доля сократилась с 89,7 % в 1996г. до 87,06 % в 2003 г., что видно на рис. 1.2.3.

2000

2001

2002

2003

D Финансовая помощь из выше стоящих бюджетов В Неналоговые доходы ЕЭ Налоговые доходы

Рис. 1.2.3. Структура доходов города Волжского в 2000-2003 гг.

В отличие от общероссийской тенденции в г. Волжском наблюдается относительно положительная динамика структуры доходов муниципального образования, что наглядно видно на рис. 1.2.4.

В то же время необходимо отметить, что удельный вес местных налогов и неналоговых доходов незначителен, в результате чего город Волжский зависит от нормативов, устанавливаемых федеральными и региональными органами власти.

2000 2001 2002 2003

фоля местных налогов в общем объеме налоговых доходов]

Рис.1.2.4. Доля местных налогов в общем объеме налоговых доходов бюджета г. Волжского в 2000-2003 гг. (в %).

Рассмотрим еще два источника финансовых ресурсов муниципального образования: доходы от собственной хозяйственной деятельности и муниципальный кредит, которые являются неналоговыми доходами местных бюджетов.

Основным источником их формирования является аренда недвижимого имущества. Однако доходы от этого источника имеют тенденцию к снижению и в 2002- 2003гг. по сравнению предыдущими годами упала в 1,3 -1,5 раза34.

Анализом выявлено, что основными причинами снижения доходов от аренды имущества являются, во-первых, увеличение льгот и перераспределение аренды в пользу льготируемых арендаторов. Во-вторых, в результате роста банкротства предприятий - арендаторов. С целью увеличения доходов от сдачи в аренду муниципального имущества администрацией города Волжского были проведены аукционы, но, вследствие неэффективной работы службы экономической безопасности, зачастую, право аренды на аукционных торгах получали несостоятельные арендаторы, а процедура расторжения договоров аренды по решению суда довольно длительна, что приводило к потере арендных платежей.

Следующим источником пополнения доходов бюджета могут быть доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, доля которых в формировании доходной части бюджета г. Волжского составляет незначительную величину, хотя и превышает общероссийский уровень почти в два раза (табл.1.2.6.).

Таблица 1.2.6.

Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности в 2001-2003 гг. в % к общей сумме доходов35.

2001

2002

2003

Доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений муниципальных образований в целом по РФ

1,8%

2,2%

3,9%

Доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений по г. Волжскому

2,2%

2,62%

6,49%

34 Данные Минфина РФ и городского положения «О бюджете г. Волжского на 2002 год»

35 Составлено автором на основе данных Минфина РФ и Управления Финансов по г. Волжскому

Исходя из данных табл. 1.2.6. можно заметить небольшую положительную динамику роста доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений как в целом по России, так и по г. Волжскому, однако процент этих доходов незначителен в структуре доходов местных бюджетов, и они не играют существенную роль в формирования доходной части бюджета.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16