Система управления социально значимыми расходами местного бюджета
1. Разработку предложений по оптимизации
структуры затрат на
образование и нормативной базы планирования расходов на образование, в
т.ч.
переход на подушевое финансирование на
муниципальном уровне и на уровне
образовательного учреждения.
2. Организацию эксперимента в городе
по самостоятельному
распределению всех выделенных на
образование бюджетных ассигнований,
рассчитанных на основе подушевых
нормативов.
3.
Разработку и внедрение показателей и
процедур оценки эффективности
бюджетных расходов, включая комплексный
анализ целей и результатов
расходования бюджетных средств, а также
эффективности использования
бюджетных ресурсов с точки зрения получения качественных
образовательных
услуг.
4.
Разработку и законодательное закрепление
порядка распространения
принципа подушевого бюджетного финансирования услуг в сфере
образования
на негосударственные образовательные
учреждения.
5.
Создание организационно-экономических и
финансовых механизмов,
которые должны обеспечивать:
69
- организационное
отделение текущего финансирования отрасли от
средств, направляемых на развитие
образования;
выявление приоритетов
в развитии системы образования и концентрацию ресурсов на их достижении;
- определение рациональных объемов бюджетных средств,
направляемых
на развитие системы образования с учетом как
потребностей в них, так и
возможностей бюджетов всех уровней;
- эффективное использование средств, выделяемых на нужды
развития
системы образования;
- гибкое реагирование системы финансирования отрасли на изменения
макроэкономической среды;
-
интеграцию бюджетных и внебюджетных средств в
целях реализации
государственной и региональной политики в развитии сферы
образования;
обеспечение эффективной федеральной поддержки
развития региональной и муниципальных
систем образования.
- финансирование расходов на развитие образовательных учреждений
из
фонда муниципального развития,
средства которого направляются на
капитальный ремонт и
приобретение оборудования через бюджеты
муниципальных образований.
Выбранные направления реформирования
позволят перенацелить систему финансирования
на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов и обеспечить
концентрацию финансовых средств на приоритетные направления развития образования.
По мнению автора, с учетом
специфики системы образования в РФ и на примере г. Волжского, а также в
соответствии с целевым назначением следует пересмотреть
следующие основные направления расходования средств бюджета в этой сфере не только на текущие расходы,
но и на их развитие, а именно:
- финансирование
целевых федеральных и региональных программ и
проектов развития системы
образования из этих бюджетов;
70
- адресную
поддержку наиболее перспективных и приоритетных
инновационных и инвестиционных
проектов развития системы образования и
образовательных учреждений;
- финансовое обеспечение
распространения результатов этих проектов,
внедряемых на различных уровнях образовательного процесса,
включая
развитие и совершенствование образовательных
программ и образовательных
стандартов, сети реализующих
их образовательных учреждений, системы
управления образованием, кадрового потенциала.
Бюджет
развития системы образования местного самоуправления (в том числе
и в г. Волжском) должен быть исполнен на основе программно-целевого принципа, что предусматривает в первую очередь:
- определение целей развития системы образования в
масштабах области,
отдельного муниципального образования, а также
образовательного
учреждения;
- разработку
соответствующих программ, реализация которых приведет к
достижению поставленных целей;
- мониторинг хода выполнения программ в соответствии с их
целями и
задачами;
- согласование
и координацию программ, реализующих цели и задачи
государственной и региональной политики в сфере образования.
В
отличие от текущих расходов на образование, формирование бюджета развития на
эти расходы должно быть организовано обособленно от текущего финансирования и определяться на основе долгосрочного
бюджетного планирования, анализа потребностей в
средствах на развитие отрасли и возможностей
бюджета города.
Бюджет развития в рамках программно
- целевого принципа позволяет аккумулировать средства из разных источников
финансирования, объединяя бюджетные и
внебюджетные средства в процессе достижения поставленных целей.
71
По мнению
автора, реализация целевого подхода в рамках бюджета развития
муниципальных расходов на образование позволит:
1.
создать организационные условия и правовые
основы для интеграции
бюджетных и внебюджетных средств;
2.
повысить заинтересованность участников в
объединении средств для
достижения общей значимой цели;
3.
более эффективно использовать финансовые ресурсы города;
4. сконцентрировать финансовые ресурсы местного бюджета на
достижении приоритетных для системы образования целей.
Весомый
удельный вес в расходах местного бюджета, кроме образования и
здравоохранения, также традиционно занимает ЖКХ.
Из
расходов на ЖКХ в большинстве случаев финансируются следующие виды затрат:
- бюджетные
дотации на жилищно-коммунальные услуги, связанные с
неполным покрытием данных расходов
населением (обычно они отражаются
по двум подстатьям: убытки
предприятий ЖКХ и возмещение разницы в ценах
на тепловую энергию);
Основные расходы по этой статье
направляются на дотирование текущей деятельности жилищно-коммунальных
предприятий, трансферты населению составляют
незначительную величину.
Рассмотрим
финансирование жилищно-коммунального хозяйства на примере г.
Волжского за период с 2001 по 2003 гг. (табл.2.1.3., рис.2.1.2.).
72
Таблица 2.1.3. Структура финансирования ЖКХ г. Волжского в 2001-2003гг.
Расходные
статьи
2001
2002
2003
ЖКХ
Назна чено (тыс. руб)
Испол нено (тыс. руб.)
В%к испол нению
Назна чено (тыс. руб)
Испол нено (тыс. руб.)
В%к исполн ению
Назна чено (тыс. руб)
Испол нено (тыс. руб.)
В%к испол Не
нию
Финансирование ЖКХ всего
329054
317172
96,4
373951
329660,1
88,2
467017
458634,8
98.2
Убытки по услугам
населению, в том числе:
Жилищное хозяйство
78689
75255
95,6
95525
82244,2
86,1
73853
75852,2
102,7
теплоснабжение
186588
184474
98,9
147700
134073,6
90.8
218225
213627, 7
97,9
водоснабжение
1662
1512
91,0
1874
1874
100
3558
3558
100
канализация
1778
1778
100
2690
2690
100
5085
5085
100
расходы
на прочие структуры КХ
170
142
83,5
ПО
94,3
85,7
200
200
100
Прочие
субсидии
100
0
0,0
4561,8
4275,6
93.7
50664
42940
84.8
Трансферты населению
12998
11101
85,4
53331
38165,3
71.56
58234
58185.7
99.9
Капитальный ремонт жилфонда
8000
7129
89,1
5252
3748,2
71,4
3732
1484.5
39.8
Капитальный ремонт объектов коммун-го назначения
1251
1129
90,2
2869
1869
65,1
3611
1834,2
50.8
Прочий капитальный ремонт
370
222
60.0
0
0
0
8041
6355,1
79.03
Благоустройство
37448
34430
91,9
60039
51597.9
85.9
40144
39876
99.3
Реформа
ЖКХ
0
0
0
0
0
0
1000
750
75
Источник: составлено автором на основе данных Управления финансов по
г. Волжскому.
В % к выполнению плана
2001
2002
2003
Штеплоснабжение
водоснабжение О канализация D благоустройство
трансферты населению
Рис. 2.1.2. Динамика расходов бюджета на ЖКХ г.Волжского
в 2001-2003гг.
73
Анализируя данные табл. 2.1.3. и рис.2.1.2.,
можно отметить, что за рассматриваемый период наблюдается положительная
динамика исполнения бюджета г. Волжского в
части расходов на ЖКХ, практически по всем показателям.
Рассматривая
данные табл. 2.1.4., можно отметить, что вследствие проводимой жилищно-коммунальной реформы, местные органы власти получили
право самостоятельно устанавливать тарифы платежей за жилищно-коммунальные
услуги, что позволило им, с учетом конкретных условий (платежеспособность населения, возможности местного бюджета и др.), производить постепенное повышение указанных
тарифов.
Таблица 2.1.4.
Структура средств,
выделенных из бюджета г. Волжского в 2003 году на финансирование программы "Реформа ЖКХ"
№ п/п
Наименование
расходов
Назначено тыс. руб.
Исполнено тыс. руб.
% выполнения
1
Организация работы по созданию ТСЖ и кондоминиумов
480,0
480,0
100,0
2
Техническая
инвентаризация жилых домов, входящих в состав
124,5
114,7
92,1
3
Оформление дел и кадастровых планов на земельные участки, входящие в состав кондоминиумов
240,0
128,2
53,4
4
Государственная
регистрация кондоминиумов
107,5
0,0
0,0
5
Государственная
регистрация ТСЖ
48
27,1
56,5
6
Итого по прочим
субсидиям (код расходов 1203 312 444 130140)
1000,0
750,0
75,0
Уровень
оплаты населением ЖКУ возрос в городе с 71,4 процента до 83,7 процента.
Собираемость платежей с населения увеличилась на 0,1 процента. В 2004 г. по городу Волжскому планируется дальнейшее
повышение доли населения в возмещении затрат на содержании
ЖКХ ( с 80 % в 2001г. до 100% в 2005г.). Согласно утвержденной
Волжской Городской Думой программы «Реформа
жилищно-коммунального хозяйства в г. Волжском» в 2003 году
74
профинансированы из городского бюджета расходы по организации
работы по созданию товариществ
собственников жилья и кондоминиумов 480,0 тыс. руб., технической инвентаризации
жилых домов, входящих в состав кондоминиумов -114,7 тыс. руб., по оформлению межевых дел и кадастровых планов на земельные участки -128,2 тыс. руб.,
государственной регистрации товариществ собственников жилья - 27,1 тыс. руб.
Однако оплата
жилищно-коммунальных услуг населением на уровне федеральных стандартов осложняется неплатежеспособностью отдельных групп населения (табл.1. Приложения 4).
Более подробный анализ
показателей работы жилищно-коммунального хозяйства,
а также основные показатели работы предприятий ЖКХ по г. Волжскому в 2001-2003 гг., представлен в
Приложении 4.
Следует также
отметить, что в городе продолжается работа по упорядочению системы оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Основой преобразований тарифной
политики в области и в г.Волжском является
Концепция тарифной политики, утвержденная Волгоградской областью, а
также основные направления тарифной политики Волгоградской области на 2004 год, утвержденные Администрацией
области (табл.2. Приложения 4).
Следует также
отметить, что в г. Волжском регулярно осуществляется мониторинг
тарифов и нормативов на услуги ЖКХ. Анализ этих материалов позволяет выявлять отклонения и диспропорции,
применять меры по оптимизации
показателей.
Реформа
жилищно-коммунального хозяйства является одним из ключевых направлений
социальной и экономической политики государства. В ходе осуществления реформы наметились некоторые положительные тенденции. Во многих регионах утверждены программы преобразования
жилищно-коммунального хозяйства на
2001-2010 гг. Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства провозглашен
переход от бюджетного дотирования к оплате
все в большей степени жилищно-коммунальных услуг гражданами при
75
условии обеспечения, в том числе за счет
федерального бюджета, социальной защиты
малообеспеченных семей.
В начале 90-х
годов жилищно-коммунальное хозяйство было фактически бюджетной отраслью.
Платежи населения за жилищно-коммунальные услуги занимали 2%
в общей их стоимости. За годы реформы изменились условия финансирования ЖКХ.
В
настоящее время уровень платежей населения установлен Правительством
Российской Федерации в размере 90%. И в этих пределах он предусмотрен уже в 45
субъектах Федерации. В 24 регионах он определен 80-85%. В среднем по России региональный стандарт составил 81,1% и по сравнению с началом 2002 г. увеличился на 10
процентных пунктов. Фактически же доля
оплаты услуг населением в целом по стране несколько ниже - 70,7%.
Повышается уровень собираемости
платежей населения за жилищно- коммунальные услуги. За 2002 г. он возрос на 7,8
пунктов и составил 89,8%. В Волгоградской области еще выше — 93%, а в
Республике Карелия - 96%.
За период
1997-2002 гг. в целом по России доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство снизилась с 24,1% до 16,6%,
бюджетов муниципальных образований - с 29,4 до 20% в общем объеме расходов
этих бюджетов. При этом в 26 субъектах РФ в 2002 г. доля бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство составила менее
10%. Низкий уровень расходов на
жилищно-коммунальное хозяйство в бюджетах республик Адыгея -5,2%, Ингушетия - 5,8%.
Реализация
поставленной Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства задачи о полном переходе на рыночные отношения
в предоставлении услуг населению в значительной
степени зависит от повышения уровня доходов
населения, что в свою очередь должно быть результатом
экономического роста в каждом муниципальном образовании Федерации.
76
Между тем численность
населения России с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума за
1997-2003 гг. увеличилась с 30,5 до 39,9 млн.
человек и доля такого населения возросла с 20,7 до 27,6% в его общей численности.
В этих условиях в
большинстве муниципальных образований повышение уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг сопровождается ростом
расходов местных бюджетов на выплату субсидий малообеспеченным семьям.
В целом по стране сумма
начисленных таких субсидий составила в 2003 г. 14,9 млрд. руб. или увеличилась по сравнению с 2000 г. в 5 раз. Среднемесячный размер начисленных субсидий на
семью в 2002 г. составил 413,2 руб., или с ростом за тот же период в 5,2
раза. Несмотря на финансовую помощь
федерального бюджета в виде долевого софинансирования программ жилищных
субсидий, 80% расходов по выплате субсидий лежит на местных бюджетах.
Автор считает
необходимым принятие ряда мер по совершенствованию оказания социальной помощи населению.
1. Повсеместное
введение на основе нормативного законодательства оказания
адресной социальной помощи населению, эксперимент, который был апробирован в нескольких муниципальных
образованиях восьми регионов (Белгородская,
Нижегородская, Ростовская, Тюменская области, Республика Саха (Якутия), Татарстан, Чувашия, г.
Санкт-Петербург) в 2003 г. Суть эксперимента
состоит в изменении финансовых потоков. Бюджетные деньги направляются не на покрытие убытков коммунальных
предприятий, а непосредственно жителям - потребителям их услуг. По
условиям эксперимента эта категория граждан
платит за жилищно-коммунальные услуги полную стоимость, а часть этой суммы возвращается им из бюджета на персонифицированный
счет. Итоги проводимого эксперимента показали, что внедрение адресной социальной помощи возможно только в одном случае:
если средства из бюджета поступают на эти счета вовремя и в полном
объеме.
77
2. Снижение
издержек в предоставлении услуг и тарифов в отрасли ЖКХ
на основе Программы реформирования
ЖКХ, в результате которого должно
быть повышение эффективности работы жилищно-коммунальной отрасли и
последовательное снижение бюджетных расходов на ее дотирование.
Важное условие
для этого - создание необходимой конкурентной среды. Одним из
путей этого является создание управляющих компаний, товариществ собственников жилья и других организационных форм
на принципах самоуправления.
3. Снижение затрат муниципальных образований на
основе программ
энергосбережения в целях экономии
бюджетных средств.
По
мнению автора, в настоящее время необходимо создать механизм стимулирования
энергосбережения, разработать нормы, которые позволяли бы направлять накопленные средства на восстановление и
обновление своих основных фондов. С
этой целью целесообразно создание «публичных служб» или передача по конкурсу части работ и услуг в
жилищно-коммунальной сфере по
содержанию и ремонту жилищного фонда, по благоустройству города и утилизации
бытовых отходов, что позволит снизить стоимость содержания для городского
бюджета коммунальной инфраструктуры и повысить качество предоставляемых услуг.
Такая система широко распространена на Западе и практикуется в некоторых городах России. Например, в Москве около 74% муниципального жилья обслуживается на конкурсной
основе, в Нижнем Новгороде - 45%, в
Великом Новгороде - 40%, Оренбурге - 33%, Рязани -28%, в России в целом - 10%. Об эффективности
конкуренции в управлении и обслуживании жилищной сферы свидетельствует
тот факт, что первоначальная стоимость
обслуживания и эксплуатации 1 кв. м. снизилась в среднем с 1,2 -1,4 до 0,9 - 1 рубля в месяц.61
Таким образом,
проведенный анализ структуры и динамики расходов бюджета г. Волжского на ЖКХ подтверждает общероссийскую тенденцию
61
Социально-экономические проблемы России: Справочник // Под ред. П.С. Филиппова
- СПб: Норма. 1999. -С.219
78
увеличения объемов финансирования данной сферы муниципалитетами и необходимость ее дальнейшего реформирования.
Здравоохранение
и физическая культура является третьей по объему статьей муниципальных расходов, в среднем по России в 2001 г. ее доля составила
15,7%, в 2003 г. - 18,3%.
С точки
зрения анализа муниципальных расходов, здравоохранение является наиболее сложной статьей, поскольку на ее размер оказывают
влияние несколько существенных факторов.
Во-первых, в
отличие от расходов, проанализированных выше, затраты на
здравоохранение финансируются не из двух , а из трех источников: из
региональных бюджетов , муниципальных бюджетов и фондов обязательного медицинского страхования (ФОМС). Причем доля
расходов, покрываемых ФОМС, в
различных регионах может существенно различаться.
Во-вторых,
региональные и местные бюджеты как непосредственно финансируют
учреждения здравоохранения, так и осуществляют отчисления в ФОМС за неработающее население. Причем ни размер
отчислений, ни их непосредственный источник (региональный или местный
бюджет) однозначно не определены, здесь
существуют значительные региональные различия. Платежи на обязательное
медицинское страхование неработающего населения могут осуществляться либо
только из местных бюджетов; либо и из местных, и из региональных бюджетов; либо только из бюджетов субъектов РФ. Соответственно, соотношение региональных и
муниципальных затрат на эти цели
очень существенно различается по регионам.
Рассмотрим
основные показатели деятельности учреждений здравоохранения на примере г. Волжского за период с 2001 по 2003 гг. (табл.2.1.5.)
Система
городского здравоохранения г. Волжского включает в себя 9 больниц, 9
поликлиник, 1 станция скорой медицинской помощи, 1 станция переливания крови, центр медицинской профилактики,
детский санаторий, дом ребенка, фельдшеро-акушерский центр.
79
Таблица 2.1.5.
Основные показатели
деятельности учреждений здравоохранения г. Волжского в 2001 -2003гг. (в
%)
№
Показатели
2001
г.
2002 г.
2003 г.
1.
Рождаемость
на 1000 населения
7,6
8,2
8,4
2.
Число
умерших на 1000 населения
15,0
15,5
15,9
3.
Естественный
прирост на 1000 населения
-7,4
-7,3
-7,5
4.
Обеспеченность
на 10 тыс. населения врачами
34,4
34,0
33,8
5.
Обеспеченность на 10 тыс. населения
средним мед. персоналом
90,6
84,9
82,9
6.
Аттестовано
врачей (%)
34,5
34,7
35,2
7.
Аттестовано
средних мед. работников (%)
41,1
48,6
52,9
8.
Обеспеченность
койками на 10 тыс. населения
101,3
100,2
100,7
9.
Работа
койки
305
318
324
10.
Средняя
длительность пребывания больного на койке
14,9
14,6
14,2
И.
Госпитализировано
на 1000 населения
204
219
227
12.
Больничная
летальность (%)
1,0
1,0
1,0
13.
Послеоперационная
летальность (%)
0,7
0,8
0,8
14.
Число
посещений на 1-го жителя в год
7,4
7,4
7,45
15.
Охват профосмотрами взрослого населения,
подлежащего периодическим осмотрам (%)
92,5
92,6
93,8
16.
Заболеваемость
на 1000 взрослого населения
508,5
521,1
533,1
17.
Болезненность
на 1000 взрослого населения
1095,1
1135,8
1201,9
18.
Болезненность
на 1000 подростков
1422,5
1401,3
1425,1
19.
Заболеваемость
на 1000 детского населения
1358
1445,3
1486,9
20.
Болезненность
на 1000 детского населения
1659,3
1753,8
1854,3
21.
Средняя длительность 1-го случая с
временной утратой трудоспособности
13,8
13,7
13,1
22.
Число
физиотерапевтических процедур на 100 посещений
4,3
4,3
4,7
23.
Число рентгенологических
исследований на 100 посещений
2,8
3,8
4,2
Источник:
составлено автором на основе данных Управления финансов по г. Ьолжскому.
Исходя из
данных табл. 2.1.5. можно отметить, что заболеваемость, количество госпитализаций и болезненность населения существенно
возросли, а обеспеченность медицинским персоналом в
целом за рассматриваемый период в городе существенно
снизилась, что обусловлено низким уровнем заработной
платы и недофинансированием данной сферы (за исключением 2003 года когда
произошел перерасход средств бюджета по заработной плате, обусловленный дополнительно полученным
ассигнованиями из средств
80
областного бюджета для повышения
оплаты труда сотрудникам сферы здравоохранения).
Таблица 2.1.6.
Фактические расходы на заработную плату
учреждений здравоохранения
Главная