Система управления социально значимыми расходами местного бюджета

Исходя из данной расчетной модели в наиболее общем виде формулу для расчета нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования можно представить следующим образом:

НРобф = £ [Щ{ х Ei (К) х K6i x Koi* Kii   ].

К - контингент;

Bj (К) - базовый показатель для i-ой группы статей расходов, величина которого связана функциональной зависимостью со значением контингента;

Н& = const - норматив расходов на единицу базового показателя для i-ой группы статей расходов (значение норматива расходов на единицу базового показателя в устанавливается единым для всей области возможных значений контингента для объектов бюджетного финансирования);

Кбг       корректирующий       коэффициент       (коэффициент       базовых характеристик) для нормативных расходов i-ой группы, величина которого

98

определяется необходимостью увеличения (или уменьшения) нормативных расходов для групп объектов бюджетного финансирования с различными интервалами значений контингента (например, группы школ с расчетной численностью до 200 учащихся, от 200 до 500 учащихся и т.д.);

Koi - корректирующий коэффициент (коэффициент особых характеристик) для нормативных расходов i-ой группы, величина которого зависит от различных качественных характеристик конкретного объекта бюджетного финансирования (например, тип здания , система отопления и т.п.);

KTi - корректирующий коэффициент (коэффициент территорий) для нормативных расходов i-ой группы, величина которого определяется необходимостью увеличения (или уменьшения) нормативных расходов по данной группе статей в связи с территориальным расположением объекта бюджетного финансирования;

п - количество групп статей расходов.

Предлагаемый алгоритм расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования позволяет четко определить направления в области разработки и законодательного закрепления социальных и технических стандартов (данные функции необходимо закрепить за отраслевыми Управлениями Администрации г. Волжского), а также систему стоимостной оценки услуг (данная функция должна находиться в ведении Управления финансов). При этом следует также отметить, что для повышения точности расчетов сам расчет финансовых норматив необходимо производить как можно более детализировано в разрезе экономических статей расходов (например, оплата содержания помещений, оплата отопления, освещения, водоснабжения и т.п.).

Кроме того, формирование нормативной сметы расходов на содержание объектов бюджетного финансирования рекомендуется производить по укрупненным   статьям  расходов  (например,   оплата  коммунальных   услуг),

99

поскольку никакой тщательный расчет не может учесть всех особенностей различных объектов, и это позволит организациям и учреждениям перераспределять в случае необходимости (т.е. недостатка средств по одной подстатье и избытка по другой) выделяемые средства внутри укрупненной статьи расходов, не нарушая общих принципов нормативного подхода.

Расчеты нормативных смет расходов для специализированных организаций и учреждений, финансируемых из местного бюджета и устанавливаемые нормативы финансирования объектов являются лишь промежуточным шагом к расчету минимальных нормативных расходов местных бюджетов на финансирование соответствующей целевой статьи и не носят обязательный характер для органов местной власти при утверждении годовых бюджетных ассигнований конкретным бюджетополучателям.

Местные органы власти вправе состоятельно разрабатывать и утверждать сметы расходов финансируемым из местного бюджета учреждениям при условии выполнения соответствующих Законов Российской Федерации и Волгоградской области, а при наличии финансовых возможностей - даже увеличить нормативы расходов на содержание объектов бюджетного финансирования.

Для повышения эффективности механизма контроля за правильностью составления нормативных смет расходов на содержание конкретных объектов бюджетного финансирования, как со стороны местных органов власти, так и самих учреждений и организаций, можно порекомендовать введение социально-технических паспортов объектов, на основании данных которых и должен осуществляться расчет нормативов. Пересмотр данных паспорта должен производиться только по согласованию всех заинтересованных сторон.

Таким образом, использование методов нормирования при утверждении смет расходов финансируемым из соответствующего бюджета организациям, с одной стороны, позволяет органам государственной или местной власти при

100

составлении бюджета на очередной год ориентироваться не на "раздутые" бюджетные заявки на финансирование от данных организаций, а на утвержденные соответствующим законодательством (региональным или местным) нормативы финансирования, а с другой стороны, прозрачность предлагаемой схемы позволяет бюджетополучателям контролировать бюджетный процесс как на этапе составления бюджета и утверждения нормативных смет расходов, так и на этапе бюджетного финансирования, которое должно осуществляться строго в соответствии с нормативами.

2.3. Казначейское исполнение бюджета муниципального

образования

В условиях экономического и финансово-кредитного кризиса местного самоуправления наиболее остро стоит проблема исполнения бюджета, что является важной частью бюджетного процесса.

В международном и российском опыте существует несколько форм исполнения бюджетов65.

1.        Банковская форма, когда кассовое исполнение бюджета возлагается на
Госбанк. В Госбанк поступают и там хранятся все доходы бюджета, и оттуда
же    производятся    все   расходы    бюджета    на    основании   распоряжений
финансовых органов. Госбанком осуществляется учет и  отчетность  перед
контролирующими     органами.     Такая     система     исполнения     бюджета
существовала в СССР.

2.        Смешанная система кассового исполнения бюджета, сложившаяся в
России   с   распадом   СССР,   предусматривает   то,   что   функции   кассира
федеральных   бюджетных  средств  закреплены   за  Центральным   банком,   а
система    банковских    бюджетных    счетов    регионов    и    муниципальных

65 Сазонов С. П. Проблемы казначейского исполнения бюджета. // Финансы, 2000. №5. С. 6 - 8

101

образований в основном построена на использовании коммерческих банков. Бюджетные средства (государственный фонд денежных средств региона, муниципального образования) хранятся не в государственном, а в коммерческих банках.

Суть смешанной системы кассового исполнения бюджета заключается в том, что распоряжается бюджетными средствами, осуществляет учет и формирует отчетность государственный финансовый орган, а прием, хранение и выдачу бюджетных средств организуют коммерческие банки, которые де-факто становятся уполномоченными банками бюджета.

3. В настоящее время в России сформирована система кассового исполнения бюджета или казначейская, когда кассовым исполнением бюджета ведает государственный финансовый орган (казначейство). Данная система действует в крупнейших капиталистических странах мира — США, Великобритании, Франции.

Казначейский механизм управления финансовыми потоками бюджета муниципального образования обеспечивает оптимальное и оперативное управление денежными потоками бюджетных средств.

При казначейском исполнении бюджета муниципального образования достигается полная «прозрачность» расходов, что позволяет оперативно вмешиваться в бюджетный процесс. При формировании доходов, достоинства введения казначейской системы заключаются в скорости, с которой суммы платежей в бюджет проходят по назначению.

При такой системе казначейство само занимается организацией приема, хранения и выдачи бюджетных средств через систему приходно-расходных касс. Казначейство принимает на себя обязательства бюджетных учрелсдений и осуществляет платежи по ним из бюджета напрямую, на счета поставщиков товаров и услуг и производителей работ.

На казначейство возлагаются организация и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Казначейство является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств и

102

осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исполнение местного бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет;

-    распределение     в      соответствии      с     утвержденным      бюджетом
регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

-    учет    доходов    бюджета    и    составление    отчетности    о    доходах
соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных, последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:

-  составление и утверждение бюджетной росписи;

-  утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей
и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и
расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

-  утверждение   и   доведение   лимитов    бюджетных   обязательств   до
распорядителей и получателей бюджетных средств;

-  принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
Процедуры     санкционирования    расходов    бюджета    муниципального

образования действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований бюджета.

103

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. Финансирование расходов бюджета муниципального образования осуществляется казначейством.

Финансирование расходов местного бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает:

-   разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;

-   осуществление платежа.

Основными элементами казначейской модели исполнения бюджета является наличие:

-   специализированных   органов,   на   которые   возложено   исполнение
бюджета;

-   единого счета бюджета (казначейства);

-   главной книги по учету исполнения бюджета;

-  бюджетной классификации как основного элемента планирования и
учета исполнения бюджета.

Органы федерального казначейства на местах представляют собой обособленные экономические субъекты, имеющие самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банковской системы, необходимые им для осуществления своих функций и подчиняющиеся при этом своим вышестоящим органам.

Преимуществом такой организации является унификация и выработка единых требований по взаимодействию главного управления Федерального казначейства с территориальными и муниципальными органами Федерального казначейства.

В ходе исполнения местных бюджетов Управление финансов или Отделение федерального казначейства по соответствующему договору выполняет следующие функции:

• организацию, осуществление и контроль бюджетного и финансового исполнения местного бюджета; оперативное управление средствами на счетах

104

казначейства исходя из принципов единства кассы, реальности, полноты и прозрачности;

•   осуществление  распределения   в   установленных   размерах   доходов
между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта РФ и местным бюджетом,
а также отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в
местный бюджет, контроль за поступлением внебюджетных (федеральных)
средств;

•  обеспечение в соответствии с установленными размерами ассигнований
целевого финансирования предприятий, учреждений и организаций за счёт
средств местного бюджета;

•  открытие счёта для зачисления и выдачи средств в Банке России, его
учреждениях на местах, других кредитных организациях;

•  осуществление кассового планирования средств местного бюджета и
направлений их использования;

•   контроль   своевременности   совершения   операций   со   средствами
местного бюджета, а также целевого направления использования этих средств;

•    осуществление     контрольных     функций     во     взаимодействии     с
соответствующими налоговыми и правоохранительными органами, банками;

•   направление  правоохранительным   органам   материалов   по   фактам
нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;

• в необходимых случаях предъявление в суд и арбитражный суд исков по
основаниям, установленным законодательством РФ;

•       осуществление  систематического,  полного  и  стандартизированного
учёта операций по движению средств местного бюджета на казначейских
счетах;

•       составление   отчёта   об   исполнении   местного   бюджета   в   случае
заключения соответствующих бюджетных соглашений;

•       осуществление   иных   операций   в   соответствии   с   заключённым
бюджетным соглашением.66

105

При обслуживании федерального и местных бюджетов по доходам казначейство исполняет важную задачу по оперативному доведению денежных средств до получателей (бюджетов), учету и регулированию денежных потоков в соответствии с проводимыми материальными и вексельными зачетами; возврату денежных средств, излишне уплаченных налогоплательщиком.

В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и другими нормативными актами налогового законодательства налогоплательщик производит уплату в бюджет платежными поручениями через коммерческие банки и ПК на счета федерального бюджета открытые казначейству в РКЦ.

Зачисление денежных средств прямых и регулирующих налогов федерального бюджета производится РКЦ по счетам для их дальнейшего распределения отделением Федерального казначейства по уровням бюджетов. Нормативы распределения устанавливаются законодательными актами РФ и субъектов федерации на соответствующий год (в Приложении 7 рассмотрены расщепления и распределение налогов по уровням бюджетной системы).

По вышеперечисленным регулирующим налогам Федеральное казначейство производит ежедневные операции с поступившими денежными средствами, распределяет их в соответствии с установленными нормативами, готовит платежные поручения банку на перечисление денежных средств в соответствующие уровни бюджетной системы: федеральный, областной, городской.

На примере Отделения Федерального казначейства МФ РФ по г. Волжскому это выглядит следующим образом.

В Расчетно-кассовый центр Центрального банка РФ в г. Волжском в течение суток поступают платежные поручения по отчислению средств в бюджет от клиентов РКЦ, а также филиалов коммерческих банков (ФКБ),

66 Бабич Л.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы; Учебник для вузов. - М.: Финансы. ЮНИТИ, 1999.-С. 524

106

находящихся на территории города Волжского и обслуживающих своих клиентов.

В начале рабочего дня экспедиционная служба Отделения Федерального казначейства получает в РКЦ выписку с указанием поступивших денежных средств с приложением платежных поручений и приступает к обработке документов.

При распределении доходов по бюджетам принимаются во внимание льготы, предоставленные налогоплательщикам по платежам в бюджеты разных уровней, постановления распорядителей бюджетных средств (Правительства РФ, администрации области и города) о проводимых материальных, вексельных и других зачетах в соответствующие бюджеты, выполняются внутренние операции по переводу денег в погашение задолженностей налогоплательщиков по видам налогов, а также оформляются документы на возврат налогоплательщикам сумм, переплаченных в бюджет при авансовых платежах.

Регламент работы функционально направлен на обработку платежных поручений РКЦ и направление распределенных денежных средств на счета бюджетов, поэтому оформленные казначейством платежные поручения немедленно направляются в РКЦ для дальнейшей их обработки. На следующий день каждый бюджет получает распределенную сумму на свой счет. Дальнейшее использование бюджетных средств осуществляется финансовыми органами соответствующих уровней (города, области, федерации) на нужды, предусмотренные расходными частями их бюджетов.

В функциональных обязанностях казначейской системы исполнение бюджета по расходам является второй составляющей в основном объеме работы.

Исполнителями расходной части бюджета являются распорядители бюджетных средств, которые составляют сметы расходов и кассовые планы. При исполнении бюджета по расходам чрезвычайно важна так называемая "специализация бюджетных кредитов", т.е. расходование бюджетных средств в

107

целях и объемах, предусмотренных бюджетом. Органом, контролирующим такую специализацию, и выступает казначейство. Перенос расходов между статьями бюджетной классификации должен приходить только с санкции фину правления.

Задача органов Казначейства состоит в доведении денежных средств до получателей в соответствии с защищенными сметами расходов.

Служба расходов Отделения федерального казначейства МФ РФ по г. Волжскому осуществляет учет денежных средств, выделенных из федерального бюджета на текущее финансирование бюджетополучателей, реализацию государственных программ, в том числе и социального назначения, средств, выделенных из федерального бюджета на возвратной основе, а также кредитов и бюджетных ссуд.

В настоящее время существует обоснованная необходимость изменения действующей системы казначейского исполнения бюджета муниципального образования, которая определяется рядом негативных тенденций и процессов, а именно:

1. Не достигается должный уровень контроля за целевым использованием
бюджетных средств как распорядителями кредитов, так и учреждениями -
бюджетополучателями.

2.        Отсутствуют оперативные данные о текущих и планируемых доходах и
расходах, или «прозрачность» бюджета в каждый момент времени (а не раз в
день   или   реже),   что   приводит   к   невозможности   оперативно   размещать
временно свободные или привлекать необходимые средства.

3.                Увеличивается   время   прохождения   бюджетных  средств  от   счетов
доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию
кассовых разрывов и росту политическрй и социальной  напряженности  в
городе.

4.                Существует реальная  зависимость   муниципального   образования  от
центра, обусловленная требованиями Минфина.

108

5. Федеральное казначейство, не находясь в подчинении администрации города, не заинтересовано в удовлетворении индивидуальных потребностей муниципального образования и не позволяет оперативно управлять и маневрировать денежными потоками.

В этой связи другим вариантом организации казначейского исполнения городского бюджета является создание Муниципального казначейства. Такая форма исполнения бюджета внедрена в целом ряде муниципальных образований (г. Санкт-Петербург, г. Ростов-на-Дону, г. Братск, г. Волгоград и Др.).

Создание казначейства на уровне муниципального образования, например, в г. Волжском может преследовать цель формирования структуры управления городскими финансами, отвечающей следующим принципам:

- централизация информации, а, значит, власти. Вся информация обо всех
без исключения расчетах внутри бюджетной сферы как денежных, так и не
денежных,   по   всем   уровням   бюджета,   от  учреждений   и   распорядителей
кредитов различного уровня до финансового управления, должна содержаться
в единой  базе, доступной для просмотра и управления  в  соответствии с
принятой    в    структуре   управления    областью    городом    иерархией.    Эта
информационная база представляет собой "живой" и "прозрачный" бюджет, где
фактически  израсходованные или  полученные  по  каждой  статье  средства
изменяются с каждым платежом в режиме реального времени;

-  централизация и увеличение оборачиваемости финансовых потоков
внутри бюджетной сферы. Весь "пробег" средств от финансового управления
до бюджетополучателя должен проходить в режиме реального времени, без
задержек.

Таким образом, в городе создается единая замкнутая система пробега бюджетных средств, в которой каждый платеж описан согласно требованиям бюджетной классификации, и любое перемещение денежных средств оперативно отражается на автоматизированной системе исполнения бюджета.

109

Центром казначейской системы исполнения бюджета может являться заведенный в автоматизированной системе документооборота финансового управления бюджет, расписанный по статьям и бюджетополучателям. В каждый момент времени такой бюджет отражает оперативную информацию о полученных и израсходованных средствах постатейно и в разрезе плательщиков или получателей. Все денежные и неденежные расчеты в рамках бюджетных средств осуществляет казначейство. Платежные поручения проводятся за подписью данного юридического лица. В полномочия казначейства входит контроль и управление всеми финансовыми потоками, утверждение и запрещение платежа.

Создание казначейства на базе автоматизированной системы исполнения бюджета (операционного дня финансового органа) позволит оперативно обрабатывать и сортировать потоки данных и платежных документов (в зависимости от размера муниципального образования в день через казначейство может проходить от 200 платежных документов).

Одной из задач казначейского исполнения бюджета является целевое использование средств, выделенных бюджетополучателям и распорядителям кредитов различного уровня. В системе автоматизированного исполнения бюджета муниципального образования применяется метод операционного контроля, который осуществляет ревизию целевого использования средств еще до этапа их расходования. Такой контроль физически не допускает нецелевое использование средств. Операционный контроль за расходной частью бюджета может быть организован следующим образом:

•   в Казначействе заводится и поддерживается в актуальном состоянии в
режиме реального времени электронный бюджет муниципального образования;

•   каждое платежное поручение на оплату любым бюджетополучателем,
поставленных ему сторонней организацией товаров (услуг), сопровождается
заполнением      (помимо      стандартных      полей      платежного      поручения)
дополнительных полей бюджетной классификации (КСР, КФСР и др.);

ПО

• при приеме платежного поручения Казначейством осуществляется автоматическая проверка сумм платежного поручения по соответствующим классификаторам на предмет достаточного лимита. Если сумма по набору указанных в платежном поручении классификаторам превышает лимит, оно автоматически отказывается с указанием причины отказа.

Таким образом, создание муниципального казначейства является принципиально новой технологической схемой исполнения бюджета (рис. Приложения 5).

В результате внедрения казначейских технологий на муниципальном уровне становится возможным оптимально управлять финансовыми ресурсами, при этом:

-    повышается эффективность управления бюджетным процессом;
реализуется   концепция   функционирования   единого   казначейского
счета;

информация по исполнению   бюджета становится актуальной, любые денежные потоки немедленно регистрируются казначейством;

-    обеспечивается сохранность средств;

обеспечивается  контроль  на  всех  этапах  исполнения  бюджета  (от выделения ассигнований до кассового расхода);

создается   действенная   система   учета,   основной   базовый   элемент которой - бюджетная классификация.

Таким образом, можно сделать ряд выводов по проведенному в данной главе исследованию, а именно:

1.   Соотношение   в   бюджете   муниципального   образования   текущих
расходов и расходов на развитие позволяет дать оценку его развития, оценить
социально-экономические параметры.

2.  Изучение практики использования основных целевых статей расходов
муниципальных  образований  на  примере  города Волжского  подтверждает
общероссийскую    тенденцию    роста    основных    социально    значимых    и
экономически важных статей расходов.

Ill

3.           Положительная динамика роста расходов в сфере образования в г.
Волжском обусловлена недостаточностью собственных средств и источников
их пополнения.  Реформирование управления финансами  в данной отрасли
должно строиться, прежде всего, на системе нормативно-целевого подхода к
определению    текущих    расходов.    Кроме    того,    следует    пересмотреть
направление бюджетных расходов в этой сфере не только на текущие расходы,
но и на их развитие, на основе программно-целевого  принципа,  который
позволит аккумулировать средства из разных источников финансирования,
объединяя  бюджетные  и  внебюджетные  средства  в  процессе  достижения
поставленных целей муниципального образования.

4.           В  сфере здравоохранения можно  также отметить  положительную
динамику расходов. Здесь наблюдается также негативная тенденция, так как
финансовые ресурсы в этой сфере в динамике за ряд лет осваиваются в среднем
на 90%. В настоящее время необходимо формирование ряда критериев, а
именно: оценки эффективности данного вида расходов, оценки финансового
контроля за качеством и объемом услуг, предоставляемых населению в сфере
здравоохранения,    обеспечение    оптимального    уровня    самостоятельности
бюджетных    учреждений.    Необходимо    также    создание    стимулов    для
эффективного   использования   ими   бюджетных   и   внебюджетных   средств,
повышение    эффективности    вложения    бюджетных    средств    в    развитие
инфраструктуры здравоохранения.

5.           Несмотря на значительный удельный вес расходов г. Волжского на
ЖКХ,   следует   отметить   общее   снижение   расходов   по   данной   статье   и
улучшение их по ряду показателей, что обусловлено проводимой реформой
ЖКХ, которая предусматривает поэтапный переход на безубыточную работу
предприятий ЖКХ и повышение качества предоставления услуг. Для этого
необходимым     является     решение     задачи     повышения     эффективности
использования   затраченных   городом   финансовых   ресурсов   в   жилищно-
коммунальном комплексе.

112

6.                 Средства   местных   бюджетов   выступают   финансовой   базой   для
осуществления    социально-экономических    преобразований,    и    повышение
эффективности их расходования является необходимостью, решением которых
на уровне г. Волжского будет осуществление обозначенных в данной главе
мероприятий.

7.                 При   формировании   расходной   части   бюджета   муниципального
образования следует учитывать прогноз этих полномочий,  основанный  на
нормативах  финансовых   затрат,   которые   в   свою   очередь   оптимизируют
финансовые   потоки   бюджетных   ресурсов.   Для   формирования   расходов
местного    бюджета    на    основе    нормативов    предлагается    использовать
нормативно-целевой метод, который представляет собой расчет минимальных
бюджетных  затрат  на  финансирование  целевой   программы   по  оказанию
социальных услуг населению на уровне утвержденных социальных стандартов,
позволяющий   четко   определить   направления   в    области    разработки    и
законодательного закрепления социальных и технических стандартов, а также
систему стоимостной оценки услуг.

8. В настоящее время оптимальное и оперативное управление денежными
потоками бюджетных средств, а также контроль за их целевым использованием
позволяет   осуществить   казначейский   механизм   управления   финансовыми
потоками города.

9.    В    настоящее    время    существует    обоснованная    необходимость
изменения    действующей    системы    казначейского    исполнения    бюджета
муниципального    образования,    которая    определяется    рядом    негативных
тенденций и процессов.

10.           Эффективным управлением бюджетными средствами можно считать
то,     которое     обеспечивает    снижение     нецелевых     трат,     оптимальное
использование и пробег бюджетных средств снижение дефицита и кассовых
разрывов.

11.           Для улучшения эффективности управления бюджетными ресурсами
муниципалитета необходимо организовать следующие процессы:

113

-   классифицировать бюджетный процесс, разбив его на последовательные
этапы, и наиболее оптимальным образом организовать каждый этап;

-   прописать регламенты, четко определяющие каждый этап исполнения
бюджета,   права   и   обязанности   финансового   управления,   распорядителей
кредита, бюджетополучателей и других участников бюджетного процесса;

-    минимизировать нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;

- приводить   бюджетную   систему   в   соответствие   с   требованиями
рыночной экономики.

12. В случае казначейской системы распоряжение бюджетными средствами жестко централизуется в руках главного распорядителя бюджетных средств (финансового управления), т.е. именно оно после соответствующей проверки перечисляет средства конечному получателю, но большая часть такой проверки, включающая проверку первичных документов бюджетополучателей, ложится на распорядителей кредита.

13.             В  настоящих условиях,  возникает необходимость  выбора такого
способа   организации   казначейства,   который   отвечал   бы   предъявленным
требованиям и способствовал достижению указанных целей.

14.             При  создании  муниципального  казначейства  у  местных  органов
власти дополнительно появится ряд возможностей.

15. Для осуществления обозначенных задач казначейству необходимо:

-   наличие системы удаленного документооборота;

-   возможность контроля расходных и доходных частей бюджета;

-   возможность интеграции с автоматизированной системой исполнения и
анализа бюджета финансового органа.

114

Глава III. Формирование источников финансирования расходной

части местного бюджета

3.1. Проблемы покрытия дефицита бюджета муниципального

образования

В настоящее время особенно важное значение приобретают вопросы стабилизации финансового положения муниципалитетов. В этом аспекте перед муниципальными образованиями стоят серьёзные экономические проблемы, связанные с трудностями перехода на рыночные отношения, а также медленным реформированием местного самоуправления. Наиболее актуальным при этом является вопрос покрытия дефицита бюджета муниципального образования.

Мировая практика показывает, что бюджетный дефицит присущ практически всем зарубежным государствам. Однако в развитых странах дефицит планируется в бюджетах с 30-х годов и является своего рода активным инструментом регулирования воспроизводственного процесса67.

В России проблема дефицита бюджета обозначена была давно, хотя исследована недостаточно полно, несмотря на то, что большинство бюджетов субъектов РФ и местные бюджеты - дефицитны.

Проблема бюджетного дефицита исследовалась многими российскими учеными-экономистами. По определению А. Дадашева бюджетный дефицит -это превышение расходной части государственного бюджета над доходной. Это такое объективное экономическое отношение, которое возникает между участниками воспроизводственного процесса по поводу использования денежных средств сверх имеющихся источников доходов. Обусловлена эта ситуация, как правило, ростом предельных общественных издержек производства, а необходимые в таких случаях средства образуются главным образом за счет эмиссии кредитных денег, продажи облигаций государственного займа, долгов, сертификатов и других ценных бумаг

67  Местное самоуправление в зарубежных странах: Информ. обзор / И. Л. Медведев и др. - М.: Юрид.лит.. 1997.
- 80 с.

68   Дадашев А. 3. и Черник Д. Г. Финансовая система России Учебное пособие. - М, 1997, 319 С.

115

Классификацию основных видов и форм проявления дефицита бюджетов подробно выделяет Поляк Г. Б. В основу классификации им положены следующие признаки: уровни бюджетной системы; отношение к плану; предельная допустимость; переложимость; методология исчисления и др. Виды дефицита разделяются исходя из его характера позитивного и негативного. Позитивный характер присущ активному, структурному, предельному, стабильному, временному, первичному дефицитам. Негативный характер, соответственно - пассивному, кассовому, внеплановому, меняющемуся, хроническому, переложимому вперед, вторичному69. Автор придерживается высказанной точки зрения, что если для финансирования дефицита привлекаются заемные средства на платной основе, то процентные выплаты из бюджета имеют «вторичный» характер, т.е. они, инициированы первичным дефицитом.

Следует отметить, что деление бюджетного дефицита на стабильный и меняющийся не совсем обоснованно, поскольку дефицит планируется в процентах к расходной части, а последняя имеет свойство меняться и будет всегда оказывать влияние на рост величины дефицита70.

Факты говорят о том, что средний уровень дефицита целого ряда европейских стран, Северной Америки, Японии колебался от 2,1 % к ВВП в США до 10,3% к ВВП в Греции71. Действительно, свойству переложения подвержен в большей степени хронический бюджетный дефицит, чем временный.

Однако вторичный бюджетный дефицит, постоянно имеющийся, тоже имеет свойство перекладываться вперед по причине отнесения в расходы бюджета затрат по обслуживанию государственного долга.

69    Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М: Финансы и статистика. 2000. - с. 118

70    Там же с. 124.

71     Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной
Европы // Финансы. - 2003 - № 7, с.20.

116

Поэтому деление бюджетного дефицита на переложимый и непереложимый во многом дублируется вышеописанной классификацией: хронический и временный, вторичный и первичный.

Тенденция изменения дефицита бюджета и его структура в среднем по России, а также на уровне Волгоградской области и г. Волжского представлена на рис.3.1.1., 3.1.2.

1999

 2000

 2001

 2002

 2003

Дефицит бюджетов муниципальных образований в среднем по РФ  Дефицит бюджета г. Волжского

Источник: Составлено автором на основе данных Минфина и Управления финансов но г. Волжскому.

Рис. 3.1.1. Динамика дефицита бюджетов муниципальных образований в РФ в 1999-2003гг.