Система управления социально значимыми расходами местного бюджета

136

В условиях недоверия со стороны населения и юридических лиц к финансовым инструментам, банкам, фондовому рынку, государственным гарантиям, именно через создание муниципальных банков, которые выступят в роли покупателей муниципальных ценных бумаг и гарантов сохранности вложенных в них средств, органам местного самоуправления удастся вернуть доверие и заинтересованность экономических субъектов к займам и облигациям.

Создание муниципальных банков будет способствовать укреплению, развитию и совершенствованию финансов местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, в настоящее время существует множество препятствий этому процессу. Одним из них является строгая регламентация деятельности банковских и иных финансово-кредитных учреждений со стороны центральных органов власти, что недопустимо по отношению к муниципальному банку, другим - главная цель, ради которой и создаются финансово-кредитные институты - получение максимально возможной прибыли, в то время, как главной целью деятельности муниципального банка должно стать содействие развитию муниципальной экономики, укреплению финансов местного самоуправления и создание оптимальной схемы финансовых потоков на территории муниципального образования. Но это не означает, что муниципальный банк не должен стремиться к получению прибыли, которая будет служить укреплению финансов местного самоуправления, но делать он должен не в ущерб интересам муниципального образования.

Таким образом, создание муниципальных банков требует внесения изменении в действующее законодательство, регламентирующее функционирование банковской системы, с тем чтобы расширить полномочия органов местного самоуправления в области создания, лицензирования муниципальных банков, также в области управления и контроля за их деятельностью

Расширение организационных и контрольных полномочий органов местного   самоуправления,   а   также   рассмотренные    нами   мероприятия,

137

направленные на решение проблем развития и совершенствования финансов местного самоуправления, позволят органам исполнительной власти на местах формировать финансовые ресурсы на подведомственной им территории в объемах, необходимых для обеспечения своей финансовой и экономической самостоятельности.

Система управления финансами базируется на финансовой политике государства, в разработке которой участвуют законодательная и исполнительная ветви власти. Финансовая политика включает в себя бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политики. Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и сводом других законов, устанавливающих функции отдельных органов власти в бюджетном процессе и законотворчестве. Тем не менее, нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. В целом же задача совершенствования бюджетного процесса решается по следующим направлениям: реформа межбюджетных отношений, соблюдение принципов построения бюджетной системы и повышение роли контрольно-экономической работы в бюджетном процессе.

Для повышения эффективности использования финансовых ресурсов местного самоуправления автор считает необходимыми следующий ряд действий:

1.         Пересмотреть внутреннюю структуру отраслей социально-культурной
сферы   и   соответствующих   расходов   с   учетом   перехода   к   рыночным
отношениям,     тенденции    роста     сети     негосударственных     учреждений,
подготовки специалистов исходя из потребностей рынка труда;

2.         Расширить права местных органов самоуправления и органов власти
субъектов Российской Федерации и по установлению и финансированию льгот
работникам социально-культурных учреждений и организаций;

138

3.  Расширить участие населения в финансировании социальных услуг на
основе постепенной трансформации бюджетных дотаций в адресные субсидии,
выделяемые непосредственно гражданам с учетом степени нуждаемости;

4.     Обеспечить    поэтапное    сокращение    дотационного     жилищно-
коммунального хозяйства и частичное перераспределение высвобождающихся
средств на цели адресной поддержки нуждающихся семей;

5.           Освободить государственные внебюджетные социальные фонды от
выполнения несвойственных страхованию функций и выплат; скорректировать
тарифы взносов в государственные внебюджетные фонды для приведения их
доходной базы в соответствие с их реальными финансовыми обязательствами;

6.           Усовершенствовать структуру и порядок формирования бюджетных
расходов    на    социальные    нужды    на    основе    использования    системы
государственных      минимальных      социальных      стандартов,      обеспечить
приоритетное финансирование этих расходов, недопущение секвестирования
соответствующих статей бюджетов.

Проблемы местных бюджетов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются в условиях весьма значительного недостатка бюджетных ресурсов любого звена бюджетной системы РФ, для совершенствования которой объединяют усилия многие ученые и специалисты. Так, В.Б.Христенко полагает, что «с особой остротой встает вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций»79. Первым шагом в этом направлении, по нашему мнению, стало бы принятие законодательных актов о местных налогах и сборах.

Разумно децентрализованная бюджетная система все же более эффективна. Региональные и местные власти должны иметь реальную бюджетную    самостоятельность    и     нести    полную    ответственность    за

79 Христенко В. /Межбюджетные отношения и управление региональными финансами в РФЛЛроблемы теории и практики управления//№1, 2003. С.9.

139

принимаемые решения. Для того чтобы эти решения были обоснованными, необходимо:

1.   Четкое    разделение    расходных     полномочий.     Сегодня     сфера
«совместного финансирования» остается слишком широкой, многие позиции
перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями
вышестоящих властей без предоставления источников финансирования. На
этой  основе  необходимо  внести  поправки  в  Бюджетный  кодекс,  который
 конкретизировал бы разграничение расходных полномочий между уровнями
бюджетной системы. Кроме того, необходимо упорядочить бюджетные льготы,
которыми пользуются большинство населения страны. И только после этого
станет возможным определение объективных потребностей каждого уровня
бюджетной   системы    в    бюджетных   ресурсах.    Это    позволит    провести
«вертикальное  выравнивание»  с  тем,  чтобы   обеспечить   каждому  уровню
бюджетной системы - федеральному, региональному и местному, источники
 финансирования, отвечающие их ответственности и функциям.

2.                         Стабильное    закрепление     доходных    источников,     отвечающих
расходным    полномочиям    и    ответственности    властей    разных    уровней.
Действующая в России система разделения доходов ориентируется на долевое
распределение по нормативам, но такие нормативы должны быть стабильными
и едиными для всех регионов. Для подавляющего большинства регионов доля
трансфертов      не      превышает      10-15%,      поэтому      их      перевод      в
дифференцированные      нормативы      окажет      решающее      влияние      на
заинтересованность собирать больше налогов. А для регионов, у которых доля
трансфертов превышает 40-50% всей суммы собранных на их территории
налогов,     окажется     недостаточно     для     финансирования     минимальных
бюджетных  потребностей.  Для того  чтобы  дифференцировать  нормативы,
фактически нужно сначала рассчитать трансферты, а затем спрогнозировать
налоговую базу по регионам. А это весьма сложно.

3.      Объективное      и      «прозрачное»      бюджетное      выравнивание,
перераспределение   ресурсов   между   регионами   и   муниципалитетами.   По

140

мнению В.Б.Христенко, общие подходы построения эффективной системы «горизонтального выравнивания» (распределения финансовой помощи из федерального бюджета) - это «объективные критерии и формулы, максимальная прозрачность, использование объективных оценок бюджетных потребностей (нормативов и индексов удорожания) и возможностей (налогового потенциала), разделение текущей и инвестиционной поддержки, обусловленность предоставления финансовой помощи». Все они в той или иной мере отражены в концепции реформирования межбюджетных отношений.

В контексте взаимодействия регионального и местного управления следует также затронуть вопрос совершенствования межбюджетных отношений, который заключается в росте финансовых возможностей местного уровня, рационализации межуровневых потоков финансовых средств, реформировании нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Основным условием совершенствования межбюджетных отношений является реализация принципов бюджетного федерализма, поэтому среди направлений реформирования межбюджетных отношений необходимо выделить: оздоровление региональных финансов; сокращение дотационных территорий; минимизацию встречных финансовых потоков; обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами; особую финансовую поддержку высокодотационных территорий; их избирательную инвестиционную поддержку и использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов.

По мнению автора, совершенствование межбюджетных отношений должно основываться на следующих позициях:

- бездефицитность муниципальных бюджетов, которая обеспечивается приведением в соответствие реальной доходной базы местных бюджетов и бюджетных назначений;

141

-единые правила и нормативы образования собственных доходов местных бюджетов, включая отчисления от регулирующих региональных и федеральных налогов, обеспечивающие прозрачность бюджетного процесса;

- изменение схемы финансовой поддержки из средств регионального бюджета и внебюджетных фондов, способствующее укреплению их финансового и экономического потенциала, снижению различий уровней социально-экономического развития районов, активизации местных инициатив по решению этих задач.

Необходимая реформа межбюджетных отношений, которая является актуальным вопросом совершенствования финансов для любого местного самоуправления, должна проходить одновременно по следующим направлениям:

1.  Разграничение   расходных   полномочий   и   ответственности   между
органами власти и управления разных уровней, что предполагает закрепление
за   каждым   уровнем   бюджетной   системы   финансирования   определенного
перечня    расходов,    а    также    определение    расходов    их    совместного
финансирования.    Другими    словами,    необходимо           конкретизировать
разграничение    расходов    и    бюджетной ответственности органов власти и
управления  разных  уровней   на  основе   бюджетных  нормативов.   Значения
нормативов    необходимо    базировать    на    минимальных    государственных
стандартах  и   социальных   нормативах   с   учетом   реальных   возможностей
консолидированного    бюджета    РФ    по    их    финансированию    в    данном
финансовом    году.    При   этом    следует   отметить,   что    дифференциацию
нормативов по регионам нужно производить по единой методике с учетом
объективно    обусловленных    географических,    природно-климатических    и
социально-экономических    особенностей.    Сами    нормативы    не    должны
предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ, а
лишь использоваться для расчетов финансовой помощи.

2.             Разграничение доходных источников между уровнями  бюджетной
системы, что предполагает разделение налоговых поступлений и неналоговых

142

доходов между бюджетами разных уровней, установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в соответствии с действующим законодательством. Распределение поступлений от федеральных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами должно производиться на основе базовых (минимальных) нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований не менее чем на 3 года.

3. Совершенствование методики распределения средств ФФГТМО, назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в РФ.

Таким образом, чтобы достичь социально-экономической стабилизации муниципальных образований в кротчайшие сроки, необходимо:

1.  Передать в доходы местных бюджетов на постоянной основе ряд
федеральных налогов, развитие налоговой базы которых прямо зависит от
деятельности органов местного самоуправления.

2.              Гарантировать   минимальные   местные   бюджеты   муниципальных
образований путем закрепления за ними на долговременной основе более
высоких, чем сегодня, долей от федеральных и региональных налогов.

3.              Разработать и ввести в действие механизм, исключающий нарушение
положений   федеральных   законов,   гарантирующих   минимальные   местные
бюджеты, и защищающий бюджетные права муниципальных образований,
предоставленные федеральным законодательством.

Неотъемлемым элементом бюджетного процесса является контроль за правильным формированием бюджетных показателей и экономический анализ результатов исполнения бюджета. Исследование всего спектра функций, принципов и задач функционирования механизма казначейского исполнения бюджета, представленное в предыдущей главе, позволяет утверждать, что его создание и эффективное функционирование требует трудоемких операций составления, хранения, учета изменений и дальнейшего неоднократного применения огромного объема информации. Поэтому деятельность Управления казначейства    и    Финансового    Управления    предлагается    реализовать    с

143

применением современных информационных технологий. При этом объектами автоматизации необходимо считать все структурные подразделения системы финансов территории: отделы и службы Финансового Управления администрации муниципалитета, учреждения банков и отделы Управления казначейства. При этом главной целью деятельности Управления казначейства являются: оперативное управление текущей ликвидностью бюджета муниципального образования в соответствии с утвержденным планом доходов и расходов.

Дальнейшее развитие органов федерального, регионального и местного казначейства невозможно без создания перспективной и эффективной системы информационного обеспечения. Создание такого комплекса должно проводиться на единой методологической основе с использованием ограниченного числа типовых региональных решений, учитывающих не только объемные показатели, обслуживаемые органами казначейства (число налогоплательщиков, собираемых на территории федеральных и регулирующих налогов, получателей средств федерального бюджета), но и развитие всей финансово-коммуникационной системы казначейства в субъекте РФ.

При решении задач совершенствования бюджетного процесса в муниципальных образованиях нельзя ограничиться лишь некоторыми его аспектами. Реформы законодательства местного самоуправления, его организационных основ, повышение степени самостоятельности местных бюджетов и разделение компетенции властей по вопросам бюджетного регулирования, развитие контрольно-аналитической работы в бюджетном процессе являются важнейшими направлениями реформирования бюджетной системы РФ в целом. Важнейшим толчком в этом направлении должно стать активное участие и тесное сотрудничество по организационно-правовым и экономическим вопросам всех уровней власти.

144

3.3. Формирование муниципальной заемно-инвестиционной

системы

В современных условиях финансово-экономического развития и реформирования местного самоуправления становится необходимой разработка определенной стратегии развития муниципалитета.

Вопросы формирования, исполнения и развития бюджетного потенциала города является основной составляющей финансовой сферы.

В современных условиях необходима концентрация усилий местных органов власти как на осуществлении текущих мер по преодолению бюджетного кризиса посредством сокращения дефицита бюджета, совершенствование налогового и бюджетного законодательства, рационального использования имеющихся ресурсов местного самоуправления, так и на осуществлении мер нацеленных на формирование краткосрочной и долговременной бюджетной стабилизации и увеличение бюджетного потенциала на местном уровне.

Бюджетный потенциал города неразрывно связан с бюджетом развития, так как именно в этот бюджет включаются ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность муниципального образования. Следует еще раз подчеркнуть, что текущий бюджет, напротив, включает в себя только систематические и повторяющиеся расходы, в том числе на содержание инфраструктуры, заработную плату и социальные расходы. Поскольку текущие затраты должны выплачиваться регулярно, а инвестиционные затраты могут быть отложены, существует тенденция, при которой в случае сокращения бюджетных доходов от инвестиционных доходов отказываются в пользу текущих. В то же время «отказ от финансирования инвестиционных расходов города на практике означает постоянное увеличение расходов текущего бюджета, вызванный ростом затрат на текущий ремонт разрушающейся инфраструктуры города»   .

80 Уваров А. В. Эффективность функционирования инвестиционно-заемной системы региона //Привлечение отечественных и иностранных инвестиций в экономику Волгоградской области. // Материалы всероссийской научно-практической конференции г. Волгоград, 13-15 июня, 2000. - Волгоград. 2001 с. 116.

145

На примере г. Волжского нами, совместно с Администрацией города Волжского, было рассмотрено формирование заемно-инвестиционной системы города с целью совершенствования управления инвестиционными ресурсами города, привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет города, а также с целью последующей оптимизации его расходной части.

Основным этапом к повышению эффективности инвестиционной системы города является формирование единого инвестиционного бюджета города, отражающего не только расходные статьи, но также и источники средств на финансирование инвестиционной программы формирования, к которым могут относиться: а) заемные средства; б) налоговые и иные поступления в бюджет; в) прочие источники. Использование заемных средств способствует повышению инвестиционных возможностей города, но, с другой стороны, требует четко соразмерять потребности города в инвестиционных ресурсах с его возможностью по обслуживанию и погашению долговых обязательств.

Следует также различать перспективный инвестиционный бюджет, который составляется на основе финансового плана-прогноза (ФПП) на несколько лет вперед, и текущий инвестиционный бюджет, который представляет собой совокупность финансовых фондов, направляемых на инвестиционные потребности города в текущем финансовом году.

В зависимости от форм финансирования, проекты, реализуемые за счет средств инвестиционного бюджета, можно структурировать следующим образом (см. рис.2. Приложения 6):

I. Выделение прямых бюджетных ассигнований: А. Проекты, окупаемые за счет прямых доходов; В. Проекты, окупаемые за счет прямых и косвенных доходов (неокупаемые только за счет прямых доходов по проекту); С. Неокупаемые проекты.

П. Косвенные формы поддержки со стороны бюджета города: А. Предоставление поручительств; В. Предоставление универсальных льгот; С.

146

Предоставление специфических видов льгот (предоставляются на конкурсной основе).

В соответствии с инвестиционной системой города была разработана структура городской инвестиционной программы в части инвестиционных проектов, предполагающих осуществление капиталовложений со стороны города, которая отражена на схеме (рис.1. Приложения 6). В данной схеме проекты подразделяются на две большие категории:

1.   Переходящие   проекты   -   это   проекты,   реализуемые   с   участием
инвестиционных ресурсов города, разрабатываемые в предыдущем периоде,
финансирование    которых    полностью    или    частично    предполагается    в
предстоящем финансовом году.

2.  Новые (вновь начинаемые) проекты - это проекты, предполагающие
осуществление капиталовложений за счет инвестиционных ресурсов города.

Эффективность формирования инвестиционной системы города зависит от характеристик инвестиционных проектов, включаемых в нее, соответственно повышение эффективности программы возможно за счет реформирования процедуры ее формирования, внедрения единой, четкой методики отбора инвестиционных проектов, интеграции в этот процесс следующих принципов:

-  подчиненность     инвестиционной     системы     города     приоритетам
социально-экономического развития;

-  привлечение   частных    инвесторов    и    поддержка    инвестиционной
активности;

-  привлечение    заемных    ресурсов    для    финансирования    наиболее
перспективных проектов;

-  финансовая концентрация инвестиционных ресурсов города;

-  рационализация пространственного размещения;

-  территориальная концентрация инвестиционных ресурсов;

-  прозрачность и гласность процедуры отбора инвестиционных проектов;

147

- ориентация на кумулятивный эффект бюджетных инвестиций в экономике города.

Совершенствование системы управления инвестиционным комплексом города предусматривает:

1.  Совершенствование процедур выдвижения и отбора проектов, включая
разработку и принятие единой методики выдвижения и отбора проектов;

2.   Совершенствование процесса бюджетно-финансового планирования
путем     выделения     инвестиционного     бюджета     города;     распределения
инвестиционного бюджета между финансированием окупаемых и неокупаемых
проектов;   дробления   инвестиционного    бюджета   на   гарантированные   и
добавочные фонды финансирования инвестиционных проектов;

3.    Мониторинг   реализации    инвестиционных    проектов:    внедрение
системы   регулярной   отчетности,   позволяющей   осуществлять   мониторинг
качества и затрат по мере продвижения проекта, а также сроков реализации
проектов;  введение системы  персональной ответственности за реализацию
проектов; осуществление ретроспективного анализа инвестиционных проектов
с  целью  выявления точности  начальной  оценки,  успешности  реализации,
состоятельности инвестиционной политики.

Реализация этих мер позволит осуществить переход системы планирования и управления инвестиционной деятельностью в муниципальном образовании (в том числе и в г. Волжском) на качественно новый уровень, повысить эффективность бюджетных капиталовложений.

Кроме инвестиционной составляющей г. Волжского, нами была рассмотрена составляющая заемной системы в целях уменьшения расходной части бюджета города.

Во многих регионах и городах России на первое место среди различных форм заимствования средств в настоящий момент выходят облигации. За последний год произошло двукратное увеличение количества займов и объемов эмиссии субфедеральных муниципальных облигаций.

148

В настоящее время рынок муниципальных облигаций, хотя и начал постепенно оживать после кризисного состояния 1998 г., по-прежнему оставался низко ликвидным, регионализированным и информационно закрытым. И хотя потенциальный спрос на облигации муниципальных администраций может быть оценен в десятки миллиардов рублей, фактический спрос на них и существующие размеры предложения заметно ниже.

По мнению автора, в настоящее время применительно к бюджетам муниципальных образований, обладающих реальной автономией, должны применяться жесткие бюджетные ограничения, ведущие к реальной ответственности органов местного самоуправления за эффективность муниципальной бюджетной политики, в том числе и на уровне муниципальных заимствований.

Бюджетным кодексом установлены следующие ограничения на размер долга и объем муниципальных заимствований:

-   размер дефицита местного бюджета - не более 10% объема доходов
местного бюджета без учета финансовой помощи (ст. 92(5));

-   предельный объем муниципального долга - не более объема доходов
соответствующего бюджета без учета финансовой помощи (ст. 107(2));

-   предельный объем расходов по обслуживанию муниципального долга -
15% объема расходов муниципального бюджета (ст. 111);

-предельный объем муниципальных гарантий для муниципальных образований, получающих финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности — 3% расходов местного бюджета (ст. 134(3)).

Подобный набор ограничений является чрезмерно детальным и по сути не дает возможности муниципальным образованиям вести разумную долговую политику. Так, при ограничении предельного объема муниципального долга фактически уравниваются краткосрочные и дорогие кредиты с долгосрочными и дешевыми. Муниципальное образование жестко лимитируется в привлечении заемных средств, даже если оно вполне способно обслуживать и погашать задолженность. Регулирование размера дефицита также фактически выступает

149

как ограничение на заимствования, поскольку именно они являются основным источником финансирования дефицита бюджета.

Наиболее адекватным ограничителем в политике привлечения заемных
средств является предельный объем обслуживания муниципального долга. В
настоящий момент он установлен на уровне 15% расходов муниципального
бюджета. Однако в данном контексте разумнее связывать возможности
обслуживания долга не с объемом расходов, а с объемом и источниками
•            доходов. Причем источником средств на обслуживание долга могут являться не

только собственные доходы местного бюджета, но и нецелевая финансовая помощь, хотя опора на собственные доходы в данном случае более предпочтительна. Кроме того, с учетом все более обостряющейся потребности в заемных средствах на капитальные цели это ограничение можно было бы сделать менее жестким.

Исходя из всего вышеизложенного целесообразно в качестве порогового
•           использовать   безопасное   ограничение   обязательств   по   обслуживанию   и

погашению муниципального долга 25% собственных доходов местного бюджета либо 20% доходов, включающих нецелевую финансовую помощь. В законодательство следует включить оба ограничения, и дать возможность муниципальному образованию использовать наиболее для себя подходящее (очевидно, первый вариант наиболее привлекателен для муниципалитетов -доноров, второй - для дотационных муниципальных образований).

Предложение использовать в качестве базового ограничение на муниципальные заимствования, связанное с установлением предела годовых обязательств по обслуживанию и погашению муниципального долга на уровне 25% собственных доходов местного бюджета либо 20% доходов, включающих нецелевую финансовую помощь, а также дать возможность муниципальному образованию самостоятельно выбирать из этих двух критериев, предполагает прогноз последствий подобного решения и его влияния на мотивацию муниципальных властей.

150

Приведем формальное обоснование последствий установления различных долей доходов муниципальных бюджетов на обслуживание и погашение долга.

Пусть Pi - расходы на обслуживание долга, зависящие только от собственных доходов местного бюджета (Д), а Р2 - расходы на обслуживание долга, зависящие от доходов, включающих нецелевую финансовую помощь (Тх). Кроме того, пусть а, — максимальный процент от дохода на обслуживание долга по i-му способу (7 = 1,2).

В этих обозначениях получаем:

1)Р,< (аиДУ 100; (3.3.1.)     2)   Р2< (а2 х(Д+7г))/100; (3.3.2.)

Для того чтобы муниципальному образованию было безразлично, какой из критериев использовать, очевидно, должно выполняться соотношение:

Pi= P2, тогда (а^Д)/ 100 = (а2х(Д+7г))/ 100, из чего следует, что:

3) а2 = а, х (Д/(Д+7г)) = а, х (1 - (7г/(Д+7г)); (3.3.3.)

Таким образом, для того чтобы муниципалитету, получающему финансовую помощь, было бы целесообразно перейти на второй способ расчета средств на обслуживание долга, необходимо и достаточно выполнения соотношения:

4)  7г>(Дх(а1-а2)/а2); (3.3.4.)

Это означает, что переход на второй способ расчета средств на обслуживание долга происходит при превышении величины трансферта

5)  100x(ai-a2)/a2 % (3.3.5.)

Рассмотрим данные предложения на примере г. Волжского. Собственные доходы города колеблются в пределах от 65 до 75 % в соотношении с расходами, возложенными на данное муниципальное образование. Пусть г.\ = 25%, то есть 25% собственных доходов города покрывают расходы на обслуживание муниципального долга; а2= 20%, что означает % собственных доходов в совокупности с нецелевой финансовой помощью (7г), имеющейся у города.

151

Тогда с учетом предложенной методики расчета размера муниципального займа, произведем расчет перехода на обслуживание долга за счет собственной доходной базы. В соответствии с формулой 3.3.5,   100 х (25 - 20 )/20 =25%.

Данный расчет показывает, что увеличение размера муниципального займа возможно, если финансовая помощь из выше стоящих бюджетов превысит четверть собственных доходов муниципалитета, или в том случае, если за счет собственных доходов будет покрываться более 75% муниципальных расходов.

При данном методе расчета открываются более широкие возможности для осуществления заимствований муниципальных образований. С одной стороны, это снижает риски нарушения долговых обязательств, поскольку собственные доходы можно рассматривать как относительно более стабильный источник средств, чем финансовая помощь. С другой стороны, это создает адекватную мотивацию местных властей, направленную на максимальное использование потенциала самофинансирования.

Рассмотрим имеющуюся практику и возможности выпуска облигаций на муниципальном уровне.

Практика оформления и получения регионами и муниципалитетами, зарегистрировавших облигационные займы в 1999-2003 гг., представлена рядом городов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Волгоград, Кострома, Архангельск, Дзержинский, Новочебоксарск, Екатеринбург, Чебоксары; Волгоградская, Новосибирская, Оренбургская, Томская и Псковская области; Приморский край).

Наиболее интересными покупателями с точки зрения муниципального эмитента, могли бы стать физические лица. Ограниченность доступных населению финансовых инструментов, особенно за пределами центральных городов, позволяет позиционировать облигационные займы как альтернативу вкладам в коммерческих банках и Сбербанке РФ с соответствующим уровнем доходности. Таким образом, у населения появляется возможность увеличить инвестиционный доход на свои сбережения, а у муниципальных администраций - снизить стоимость обслуживания долга.

152

Главными покупателями долговых обязательств муниципальных администраций остаются коммерческие банки. Крупнейшими кредиторами региональных и местных органов власти являются Сбербанк РФ и Внешэкономбанк - на их долю по состоянию на середину 2001 г. приходилось соответственно 7,3 и 5,8 млрд руб. требований к субфедеральным администрациям в виде кредитов и ценных бумаг. В Волгоградской области основными инвесторами являются банки, инвестиционные компании, население.

Волгоградская область и г. Волгоград уже давно присутствуют на рынке субфедеральных облигационных займов. Наличие положительного опыта выпуска областных облигаций и облигаций города Волгограда позволяет говорить о благоприятных перспективах для выпуска муниципальных облигаций города Волжского.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что в качестве основных целей эмиссии муниципальных облигаций (в том числе г. Волжского по аналогии с Волгоградской областью) должно стать:

-   финансирование текущих расходов бюджета;

-   сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей в бюджет
путем сокращения кассовых разрывов;

-финансирование инвестиционных проектов, жилищного строительства развития транспортной и социальной инфраструктуры, приоритетных отраслей местной промышленности.

При этом выпуск муниципальных облигаций призван решить следующие задачи:

-         сокращение  оттока  из   города  денежных  средств          и   привлечение
дополнительных денежных ресурсов;

-         активизация   и  развитие   инфраструктуры   городского   рынка   ценных
бумаг;

-         создание     финансового инструмента как денежной формы размещения

153

свободных денежных средств населения; -    выработка доверия к эмитенту как первоклассному заемщику.

К конкурентным преимуществам облигационных займов в сравнении с банковскими кредитами следует отнести:

-устранение банка как посредника в передаче средств и соответственное снижение процентной ставки (по состоянию на июнь 2002 года 25% по банковским кредитам и 20-21 при облигационных займах);

-   отсутствие необходимости оформлять залог (соответственно происходит
снижение расходов на оформление кредита);

-   создание    вторичного    рынка    облигаций,    появление    возможности
досрочного выкупа их эмитентом;

-   повышение    привлекательности    облигаций    для    держателя    за    счет
появления  возможности досрочной  продажи  (переуступка обязательств  по
кредитному договору н практикуется);

-   возможность привлечения средств на более длительный срок;

-   создание кредитной истории, позволяющей в последующем снизить цену
заимствований     и     привлекать     значительные     средства     для     крупных
инвестиционных проектов.

Для эффективного размещения облигаций необходимо определить оптимальный вид и номинал облигации. Для этих целей используем данные экспертного анализа, осуществленного с помощью опросов различных категорий инвесторов (см. табл. 3.3.1).

Выбор эмитентом формы муниципальных облигаций оказывает наиболее значительное и противоположное влияние на спрос физических и юридических лиц — потенциальных отечественных инвесторов. О важности данного параметра муниципальных облигаций свидетельствует уровень оценки значимости данного параметра для потенциальных инвесторов.

Оценка 6,4-6,6 по десятибалльной шкале юридическими и физическими лицами подтверждает предположение, что неверный выбор формы облигации

154

может привести к отказу от намерения инвестировать или к снижению инвестируемых сумм. Самой приемлемой формой муниципальных облигаций для юридических лиц — более чем для 70% респондентов — является бездокументарная.

Таблица 3.3.1.

Распределение предпочтений юридических лиц по сочетаниям

форма — вид облигаций, %