Система управления социально значимыми расходами местного бюджета

Проделанный анализ позволил предложить к законодательному закреплению на постоянной основе 60% данного налога за местными бюджетами, при этом 40% - за     бюджетами поселений как за наиболее

51

приближенным к населению уровнем власти, и 30% - за бюджетами муниципальных районов, что обуславливается: 1) простой собираемости данного налога поселений и муниципальных районов; 2) трудностью, затратностью и длительностью подготовительной стадии собираемости данных для перераспределения предлагаемых дифференцированных 20%средств из субъектов РФ; 3) неравномерностью бюджетного распределения (одни муниципалитеты получат 35%, другие -15%); 4) к 2005 году поступления от этого налога планируются в размере примерно 100 млрд. рублей, что покрыло бы примерно половину расходных обязательств поселений, которые в 2005 году прогнозируются на уровне примерно 215 млрд. рублей.

Земельный налог является самым крупным налогом, который формирует доходную базу местных бюджетов. Сейчас на местном уровне остается 50% поступлений от этого налога, остальные 50 % распределяются между федеральным и региональными бюджетами. Реформа этого налога должна проводиться постепенно, что обусловлено проведением большой подготовительной работы, которая заключается в рыночной оценке земли, и как промежуточного варианта - определения ее кадастровой стоимости, дифференциации ставок земельного налога, установления льгот по определенным категориям земель и для определенных категорий собственников.

Необходимо отметить, что налог на недвижимость, которая является имущественным комплексом (15 ст. Налогового кодекса) еще не введен. Его введение требует также огромной подготовительной работы по оценке недвижимости (сейчас такой эксперимент проводится в городах Новгороде и Твери). По всей видимости, налог на недвижимость будет вводиться поэтапно, по мере готовности субъектов Российской Федерации. По предварительным оценкам при введении на всей территории страны он может составить к 2005г. 170 млрд. рублей (хотя эта цифра ориентировочна и нуждается в корректировке). Поэтому при его введении на всей территории этот налог станет основой доходной базы бюджетов поселений.

52

Следующей немаловажной составляющей межбюджетного регулирования местных бюджетов является оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, которое может быть осуществлено в следующих формах50:

-   предоставление   из   фондов    финансовой    поддержки    муниципальных
образований субъектов Российской   Федерации, образуемых в их бюджетах,
финансовой   помощи   на   выравнивание   уровня   минимальной   бюджетной
обеспеченности     муниципальных     образований     с     целью     обеспечения
финансирования    минимальных    государственных    социальных   стандартов,
ответственность за финансирование которых возложена на органы местного
самоуправления;

-   предоставление   субвенций    на    финансирование    отдельных    целевых
расходов;

-   в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством субъекта
Российской Федерации.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.

Источником предоставления финансовой помощи местным бюджетам, как правило, выступает Фонд финансовой поддержки местных бюджетов, создаваемый в рамках бюджета субъекта Российской Федерации.

Проиллюстрируем характер межбюджетных отношений, складывающихся между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями на примере Волгоградской области.

В соответствии с Законом Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области»51 оказание финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета может быть осуществлено в виде:

50  Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы ее рачвития. //Финансы. - 2003 № 7, с.7.

51      О бюджетном процессе в Волгоградской области. Закон Волгоградской области от 13.07.2001 № 566-ОД
(принят обл. Думой 28.06.2001). //Волгоградская правда. 2001. №153.

53

-финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

-   субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

-   средств, передаваемых  по взаимным  расчетам  в  процессе  исполнения
бюджета;

-   бюджетных     ссуд    на    покрытие     временных     кассовых    разрывов,
возникающих при исполнении местных бюджетов.

При формировании межбюджетных отношений используется единая методика определения потребности местных бюджетов в получении финансовой помощи из областного бюджета ко всем муниципальным образованиям.

Расходы областного и местных бюджетов планируются исходя из доходных возможностей консолидированного бюджета, включающих безвозмездные перечисления из федерального (областного) бюджета, отчисления от федеральных и республиканских налогов и сборов, закрепляемых в качестве гарантий выполнения минимальных государственных стандартов.

Показатели межбюджетных отношений (объемы средств бюджетного регулирования местных бюджетов), учтенные при формировании местных бюджетов, подлежат согласованию с органами областного управления.

Фонд финансовой поддержки местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и областных налоговых доходов, поступающих в областной бюджет.

Размер средств финансовой помощи каждому местному бюджету устанавливается в абсолютной сумме и утверждается законом Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

54

Определение объема финансовых средств, передаваемых в местные бюджеты, производится на основе формализированного расчета Фонда финансовой поддержки местных бюджетов.

Методика формирования и распределения Фонда финансовой поддержки местных бюджетов основывается на выравнивании среднедушевых доходов территорий с учетом объективных различий в стоимости оказываемых муниципальными образованиями бюджетных услуг и состоит из четырех этапов52.

На первом этапе на основе показателей прогноза социально-экономического развития территорий на очередной финансовый год определяется оценка налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты.

На втором этапе определяются прогнозные доходы местных бюджетов, включающие собственные доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и областных регулирующих налогов и сборов по нормативам, устанавливаемым ежегодно при утверждении областного бюджета.

Законом Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год за муниципальными образованиями могут быть установлены на постоянной основе или долгосрочной (не менее трех лет) основе единые нормативы отчислений от регулирующих налогов. Данное положение не применяется в отношении муниципальных образований, бюджетная обеспеченность которых собственными доходами превышает среднеобластной уровень бюджетной обеспеченности.

На третьем этапе среднедушевые бюджетные расходы территорий приводятся к сопоставимому виду с применением индекса бюджетных расходов, показывающего, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данной территории по сравнению со средним по Волгоградской области уровнем.

52 Берг О. В. Местные финансы: основные проблемы. // Финансы и кредит. - 2002. - №13. - С. 17.

55

На четвертом этапе производится распределение Фонда финансовой поддержки местных бюджетов по территориям пропорционально отклонению среднедушевых приведенных доходов от среднеобластного уровня.

В настоящее время необходимо совершенствование самой методики распределения фонда, для чего:

- во-первых, показатель минимальной бюджетной обеспеченности целе­сообразно корректировать на величину поправочных коэффициентов на внутрирегиональные экономические, географические, климатические различия, демографический фактор:

Бмин хЧ х Пд (1.3.1.), где

Пд - поправочный коэффициент на особенности муниципальных об­разований (в т.ч. демографический фактор);

во-вторых, предусмотреть дифференцированный порядок предоставления средств из ФФПМО. Так, предоставлять средства из ФФПМО муниципальным образованиям, имеющим контингент мобилизации собственных доходов выше 85-90%.

-   в-третьих, при мобилизации собственных доходов меньше чем на 85%
предоставление   средств   из   ФФПМО   производить   дифференцировано   с
применением понижающих коэффициентов 0,1-0,2. Это заинтересует органы
местного самоуправления в мобилизации собственных доходных источников.

-   в-четвертых, необходимо разграничивать финансовую помощь субъектам
РФ  и  муниципальным   образованиям   от  компенсации   на  финансирование
социальных    расходов,    предусмотренных   законодательством    фактическое
увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом
году,    явившееся    результатом    эффективного    управления    бюджетными
ресурсами на территории муниципального образования, так как оно не может
служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами
государственной власти субъектов РФ нормативов отчислений (в процентах) от
регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах)
средств муниципальных образований, выделяемых из ФФПМО.

56

Субвенции и субсидии местным бюджетам Волгоградской области предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно: а) расходов по федеральным и областным целевым программам; б) капитальных расходов; в) расходов, передаваемых из федерального и областного бюджетов; г) иных целевых расходов.

В местные бюджеты могут быть преданы средства на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов Волгоградской области, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований. Перечисленные средства должны являться объектами дополнительного контроля.

В целях осуществления контроля за рациональным использованием финансовой помощи муниципалитетам автор предлагает применять комплекс условий, обязательных для исполнения теми муниципальными образованиями, которые претендуют на получение средств региональной финансовой поддержки:

-полное погашение задолженности по заработной плате в бюджетной сфере при ее наличии путем направления муниципальными образованиями на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений не менее 40% собственных доходов и текущей финансовой помощи и всех 100% дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета;

-осуществление жесткого контроля за дополнительной финансовой помощью и адресными жилищными субсидиями;

-обязательное исполнение бюджетов высокодотационных муниципальных образований через системы федерального и муниципального казначейства.

57

Для совершенствования существующей модели бюджетного регулирования на уровне местного самоуправления повсеместно в РФ и в Волгоградской области необходимо:

-     законодательно  закрепить финансовое  обеспечение  компетенции  по
расходам за различными звеньями бюджетной системы на долговременной
основе;

-     поставить в зависимость получаемую муниципалитетами финансовую
помощь (трансферты) от выполняемых ими социально-экономических пока­
зателей и условий заключаемых соглашений;

-     проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса
финансовых ресурсов территории и др.

Такие условия влекут усложнение процессов принятия решений по управлению бюджетом муниципального образования. Это усложнение усугубляется случайным характером как поступления денежных средств в бюджет муниципального образования, так и их расходования.

Наряду с совершенствованием механизма бюджетного выравнивания на муниципальном уровне необходимы:

-модернизация межбюджетных отношений на субфедеральном уровне;

-совершенствование нормативно-правовой базы бюджетного процесса.

Ряд новых положений в сфере межбюджетных отношений введено новым законом № 131 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03.

Большим достижением новой версии ФЗ № 131 является требование о закреплении субъектом федерации за каждым городским округом и муниципальным районом единых нормативов от «регулирующих» федеральных и региональных налогов, причем на неограниченный срок. На муниципальный район возлагаются аналогичные полномочия в отношении поселенческих муниципальных образований.

Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления новая редакция закона предлагает создание

58

целого ряда фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов предназначены:

-региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе бюджета субъекта,

-региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта,

-районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.

Все эти фонды создаются с одной целью: обеспечить равный доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам.

Необходимость использования для выравнивания трех фондов объясняется тем, что органы государственной власти субъекта федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например, о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т.п.

Средства всех фондов должны распределяться согласованно, на каждом шаге необходимо учитывать результаты предыдущего, поэтому последовательность распределения фондов должна быть следующей: сначала субъект федерации осуществляет «первичное» выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, затем выравнивает бюджетную обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов, после чего из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений, которое может более точно учесть их особенности.

Новая редакция закона устанавливает очень конкретные и детальные требования к методикам распределения каждого фонда. Закон содержит и такую техническую норму, как запрет использования показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов для индивидуальных муниципалитетов при определении уровня бюджетной обеспеченности. Данное

59

ограничение введено для того, чтобы муниципальные образования не занижали сознательно свои фактические доходы и не завышали свои фактические расходы. Вместо индивидуальных данных теперь придется использовать суммы по всем муниципальным образованиям в целом, структуру доходов и расходов, данные о налоговой базе и т.п.

Закон предъявляет весьма жесткие требования и к самой методике распределения выравнивающих трансфертов, оставляя за субъектами федерации гораздо меньше степеней свободы при принятии решений о политике бюджетного выравнивания муниципалитетов. Однако у субъектов все же остается, пусть и ограниченная, возможность настроить методику выравнивания в соответствии с региональными особенностями. Эта методика должна быть закреплена законом субъекта федерации.

Существенной новацией по сравнению с действовавшей до сих пор практикой межбюджетных отношений на субнациональном уровне является законодательное разрешение использовать так называемые «отрицательные трансферты». Суть «отрицательных трансфертов» состоит в следующем: если бюджетная обеспеченность какого-либо муниципального образования в два раза превышает средний по региону уровень (для однотипных муниципальных образований), закон субъекта федерации может установить, что такой муниципалитет обязан перечислить субвенцию в бюджет субъекта федерации с целью последующего ее использования для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Причем, если муниципалитет не выполнит этого требования, соответствующая часть доходов от местных налогов и сборов может быть централизована в региональный бюджет без согласия муниципального образования. Альтернативно может быть соответственно снижен норматив отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Размер такой субвенции не должен превышать 50% от превышения муниципалитетом двукратного уровня средней по региону бюджетной обеспеченности. Возможность взыскания таких субвенций («отрицательные

60

трансферты») позволит закреплять за местными бюджетами более высокие единые нормативы отчислений от регулирующих налогов.

Новая редакция закона значительно сужает возможности субъекта федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Дифференцированные нормативы могут применяться только в качестве эквивалентной замены трансферта, распределяемого в расчете на одного жителя муниципального образования. Расчет таких нормативов в этом случае становится простым и прозрачным.

Реализация вышеизложенных положений в рамках реформирования межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями позволит:

-  закрепить за каждым уровнем власти в регионе свойственные сугубо
ему расходные обязательства и доходные источники;

-  повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на
них доходные и расходные полномочия;

-  сформировать территориальные границы районных и поселенческих
муниципальных образований таким образом, чтобы их доходные источники в
максимальной   степени   соответствовали   возложенным   на   них   расходным
полномочиям;

-  сократить   объемы   передаваемой   из   бюджета   субъекта   Федерации
финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной
обеспеченности;

-  стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления
бюджетными средствами на территории проживания.

Таким образом, по проведенному исследованию основ формирования бюджетных ресурсов в муниципальных образованиях можно сделать ряд выводов, а именно:

1. В настоящее время местные органы власти призваны обеспечивать комплексное   развитие   муниципальных   образований,   при   этом   решение

61

финансовых вопросов внутри муниципального образования должно быть направлено на развитие, которое, в свою очередь, должно быть комплексным, на основе научного и практически накопленного опыта.

2.  Муниципальные финансы образуются из трех основных источников:
государственных средств, собственных и заемных средств, соотношение и
объем которых в структуре местных финансов определяет самостоятельность
данного муниципального образования.

3.        В    настоящее    время    в    России    происходит   реформирование    и
значительная   модернизация   местного   самоуправления,   первым   шагом   к
которой стало принятие новой редакции Федерального Закона №131-Ф3 "Об
общих   принципах   организации   местного   самоуправления   в   Российской
Федерации", принятой 6 октября 2003 г, где предусматриваются меры по
реформированию     системы     муниципальных     финансов,     имеющих     как
положительную,    так    и    отрицательную     оценку,     а    также     внесению
соответствующих   изменений   и   дополнений   в   Бюджетный   и   Налоговый
кодексы.

4.                  По   мере   совершенствования   бюджетного   процесса,   несмотря   на
значительное   количество   нерешенных   проблем,   бюджет   муниципального
образования может характеризоваться равновесием в результате обеспечения
соответствия доходных и расходных полномочий.

5. Наблюдается общее сокращение налоговых (в среднем с 90% до 70%) и
неналоговых доходов в структуре доходов муниципальных образований. Доля
собственных доходов местных бюджетов, которая включает в себя местные
налоги и неналоговые доходы, колеблется от 15% до 30%, вследствие чего
муниципальные    образования    зависят    от    нормативов,    устанавливаемых
федеральными    и    региональными     властями.     Доходы     от    собственной
хозяйственной деятельности за период с 2000 по 2003 гг. в среднем возросли с
2,1%   до   6,7%,   однако   говорить   о   значительности   данного   источника   в
структуре доходов местных бюджетов пока еще рано. Муниципальный кредит в
большинстве случаев используется для покрытия дефицита бюджета, а не

62

направляется на развитие промышленной, инвестиционной, рыночной сфер экономики городов.

6.   При   установлении   функциональной   структуры   расходов   местных
бюджетов происходит   общее уменьшение расходов на ЖКХ, обусловленное
проводимой    правительственной   программой;    одновременное    увеличение
расходов  на   здравоохранение,   образование  и   управление.   Заметна  общая
тенденция:   увеличение  финансирования  текущих  расходов   и   практически
полное сокращение расходов на развитие муниципалитетов.

7. Заложены основы эффективной системы межбюджетных отношений, что
позволило     сконцентрировать     финансовые     ресурсы     для     безусловного
исполнения социально значимых расходов, включая оплату труда работников
бюджетной сферы, снижать годами накопившуюся задолженность местных
бюджетов, а ряд долгов полностью ликвидировать.

63

Глава II. Управление расходами бюджета муниципального

образования

2.1. Распределение бюджетных средств на целевое финансирование социально значимых расходов муниципального

образования

Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год53.

Местные органы власти обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляют контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным природопользованием54. Финансовой основой этой деятельности выступают бюджеты соответствующих органов управления, средства которых позволяют целенаправленно воздействовать на территориальную инфраструктуру. Поэтому совершенствование системы бюджетного финансирования затрат муниципальных образований является проблемой перманентного характера.

Бюджетная классификация различных стран выделяет две основные группы расходов: обязательные и необязательные.

К обязательным расходам относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития55. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

К необязательным расходам относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти обязанности возлагаются на органы  местного  самоуправления населением  или  самими

Барский А. и др. Финансовая база местного самоуправления.//Вопросы экономики. - 1999. - N 3. - С. 34.

54

Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. Комментарии к отдельным нормам федерального законодательства // М.: Муниципальная власть, 1999. с. 38.

Воронин А.Г. и др. Основы управления муниципальным хозяйством: Учеб. пособие. - М.: Дело. 1998. - с. 49

64

органами местного самоуправления исходя из интересов жителей, которых эти органы представляют  .

Кроме того, расходная часть бюджета делится на текущие расходы и расходы на развитие. Такая классификация позволяет определить и оценить динамику развития муниципального образования.

В России текущие расходы муниципальных составляют около 85% всех расходов местных бюджетов, что позволяет качественно и количественно поддерживать социально-экономические параметры территории на должном уровне.

Качественная сторона воздействия предполагает активное влияние различных видов бюджетного финансирования на интересы различных субъектов хозяйствования57.

Количественное влияние местных бюджетов на уровень территориального социально-экономического        развития        характеризуется        пропорциями

со

мобилизуемых, распределяемых и используемых ими финансовых ресурсов . Изменяя размеры финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении субъектов хозяйствования, административно-территориальных единиц, устанавливая направления наиболее эффективного вложения средств, добиваясь распределения финансовых ресурсов в соответствии с намеченными целями, местные органы самоуправления могут воздействовать на территориальное развитие в желаемом направлении.

Масштабность и действенность количественного и качественного влияния местного бюджета на социально-экономические процессы на территории муниципального образования определяется рациональным распределением имеющихся денежных ресурсов для бесперебойного финансирования мероприятий по развитию местного хозяйства и удовлетворению потребностей населения в социально-культурном и бытовом обслуживании   .

56  Там же с. 51.

57   Берг О. В. Направления повышения эффективности бюджетных отношений в муниципальных образованиях.
// Финансы и кредит. - 2002. -№16. - С. 47.

58  Там же с.48.

59   Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления. // СОЦИС - 2002. -N11. - С. 26-29.

65

Органы местного самоуправления, используя бюджетные рычаги, могут активно влиять на размещение предприятий различных отраслей народного хозяйства, развитие социальной инфраструктуры на подведомственной им территории.

Общая динамика структуры расходов бюджетов муниципальных образований в РФ рассмотрена в первой главе диссертационного исследования. С целью подкрепления изложенных выше положений рассмотрим практику использования основных целевых статей расходов муниципальных образований на примере города Волжского, являющегося типичным представителем большинства средних городов в РФ (табл.2.1.1.).

Таблица 2.1.1.

Структура расходов бюджета г. Волжского в 2001-2003 гг.