Система управления социально значимыми расходами местного бюджета
Возможным дополнительным доходным
источником местных бюджетов может являться арендная плата за пользование
земельными участками, однако, по данным
Министерства Финансов РФ, этот показатель также не существенней и колеблется в пределах от 1,1% до 7%
в крупных городах в общем объеме
доходов.
Существенным источником
формирования доходной части бюджета муниципального
образования является муниципальный кредит, который получил широкое применение в зарубежной и
российской практике.
На уровне г.
Волжского существует программа внутренних заимствований. К сожалению, несмотря на рост данного вида источника доходов
(от 5,8% в 2001г. до 15,1% в 2003г.), город использует муниципальный кредит для покрытия своих кассовых разрывов и для
покрытия дефицита бюджета, а не для
бюджетного развития.
15,О5%
20,00% 1
у"
12,50% __
15,00%
$,80%
10,00% 5,00%
<Я^Иоооооцоооооосоояяворр#4
кйяЯккккСяажккяю
ИПППГЕ ДоойовдеаддмйяжяДЩДД'
0,00% *™™=»™™~
2001
2002
2003
Рис.1.2.5. Объем
муниципальных заимствований г. Волжского по отношению к общей сумме доходов за 2001-2003гг.
Если
рассматривать муниципальный кредит как источник дополнительных
денежных средств, то при сбалансированности бюджета эти средства можно направлять на инвестиции:
35
- в
высокодоходные государственные и корпоративные ценные бумаги;
- в
развитие рыночной инфраструктуры территории муниципалитета;
- в
расширение и улучшение социально-бытовых услуг;
- в повышение благосостояния населения муниципалитета путем
выделения
дополнительных социальных выплат, надбавок к зарплате, снижением
платы за
коммунальные услуги и так далее.
На основе анализа
динамики доходов местных бюджетов можно сделать ряд выводов:
1. Налоговые реформы посткризисного периода привели к
снижению
уровня фискальной автономии
муниципалитетов, в результате этого
значительно сократились источники
финансовых ресурсов для формирования
доходной части бюджета и возможности развития местного самоуправления.
2. Для повышения устойчивости и расширения самостоятельности
местных бюджетов следует увеличить в
их доходах долю собственных и
устойчивых регулирующих налогов при
одновременном сокращении доли
трансфертов, которые не
оказывают стимулирующего воздействия на
производство и порождают
иждивенчество. В перспективе развития
бюджетного и налогового законодательства необходимо сделать наиболее
чёткое и обоснованное разделение
налоговых поступлений в бюджеты разных
уровней и расширение финансирования
целевых программ, учитывающих
необходимость развития муниципальных
образований.
3. Согласно Конституции органы местного самоуправления
не являются
органами государственной власти, в
связи с чем из средств, поступающих от
налогообложения, государство призвано формировать только те
доходы
муниципального бюджета, которые
необходимы для финансирования
государственных полномочий, переданных «сверху» органам
местного
самоуправления. Полномочия органов
местного самоуправления, сверх
переданных государством, должны
обеспечиваться самостоятельно местными
органами власти за счет неналоговых
источников финансирования. Основные
36
из них - это доходы от
использования, продажи, сдачи в аренду и приватизации муниципальной
собственности, а также штрафы, пени, лицензионные сборы.
4. По мере развития рыночной экономики
необходимо формировать муниципальный сектор
в торговле, жилищном строительстве, бытовом обслуживании, создавать сеть муниципальных банков, трастовых и инвестиционных компаний, страховых и пенсионных
фондов, создавать смешанные муниципально - частные предприятия, доходы
которых могли бы стать важным и надёжным
источником доходов местных бюджетов.
5. За
годы реформирования бюджетных отношений в России произошли существенные
изменения. В то же время все еще остаются нерешенными такие проблемы, как:
- преодоление дефицитности большинства бюджетов;
- повышение
доли местных налогов в доходах местных бюджетов;
- разработка стабильных бюджетных нормативов;
- выработка
научно-обоснованных методов учёта территориальных
особенностей отдельных муниципальных образований и
принципов
предоставления финансовой помощи из
бюджетов верхних уровней;
Решение перечисленных выше
проблем способствовало бы развитию реального
местного самоуправления, улучшению условий жизни людей, укреплению демократии и институтов гражданского
общества.
Важной
составляющей бюджетного процесса муниципального образования является исполнение его расходных полномочий, что придает бюджету законченный вид. Для представления более полной
картины бюджетного процесса муниципального образования необходимо
осуществить анализ процессов, происходивших
в области расходных полномочий. Данные об
укрупненной структуре расходов местных бюджетов в 1996-2003 гг. представлены на рисунке 1.2.7.
37
Можно сделать вывод о сравнительной
устойчивости структуры функциональных расходов муниципалитетов.
Финансовый кризис 1998 г. незначительно
повлиял на структуру расходов муниципалитетов. Тем не менее, выделим ряд важных тенденций.
120т
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
□ ЖКХ
ВОтраслисоциально-культурной сферы
ШОтраслиэкономики ИУправление
□ Прочиерасходы
Рис. 1.2.6. Укрупненная
структура расходов местных бюджетов в Российской Федерации в 1996-2003 гг. (в %)36
Во-первых,
монотонный рост расходов на образование и здравоохранение. За шесть лет в структуре расходов местных бюджетов их доля увеличилась почти в два раза.
Во-вторых, в первые годы посткризисного периода
(1999-2000гг.) доля расходов местных бюджетов
на ЖКХ стабилизировалась. Снижение доли затрат на ЖКХ в структуре
расходов муниципалитетов в последние два года связано
с тем, что с 2001 г. капитальные вложения по отрасли показываются как расходы по направлению "Промышленность и
строительство".
Доля
расходов местных бюджетов по этому направлению в 2001 г. существенно
возросла (рис. 1.2.6.). Согласно данным Минфина об исполнении местных бюджетов в 2003 г., доля затрат на ЖКХ в
структуре расходов местных бюджетов значительно снизилась, однако пока
трудно однозначно утверждать, что
наблюдается начало новой тенденции. В немалой степени этот процесс обусловлен принятием и реализацией
правительственной программы по
переходу на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
36
Источник: расчеты авторов на основе данных Минфина России.
38
В-третьих,
возрастает значимость бюджетных расходов по социальным составляющим
расходов, а именно: увеличение расходов местных бюджетов на образование, здравоохранение, социальную политику.
Если
рассматривать данные тенденции на примере муниципального образования г. Волжского, то следует отметить, что в настоящее время наблюдается положительная динамика расходов бюджета,
уровень которых в 1999 - 2003 гг. увеличился
почти в 2 раза по сравнению с 1996 г. (рис. 12.7., табл. 12.7.).
1ЖКХ
3,9%-i 4,6»/.-л Г^'Г 7.8% S .. ""вЩЩШ
^Здравоохранение □ Образование
□ Социальная политика
щ
■РР
Н Транспорт
2
4,9%
1 5,2%
ЕИПравоо.хранение
ШГосударственное управление
Ш Культура
Рис. 1.2.7. Структура расходов
бюджета г. Волжского (в среднем за
период с 1996 по 2000 гг.)
37
Таблица 1.2.7.
Структура расходов бюджетных <
:редств г.
Волжского в
2001-2003гг.
Направление расходов
2001
2002
2003
тыс.
руб.
%
тыс.
руб.
%
i ыс.
руб
%
ЖКХ
329054
35,6
373952
27,5
292926
22,1
Образование
211655
22,9
385307
2 к,:,
420559
31,8
Здравоохранение
169830
18,4
241186
17,8
261378
19,7
Социально-культурная
сфера
79345
8,5
109864
8,1
104576
7,9
Государственное
управление
62716
6,7
110107
8,1
99633
7,5
Транспорт
12435
1,3
20942
1,5
28142
2,1
Отрасли экономики
20337
2,2
46088
3,4
61605
6,0
Прочие
расходы
40780
4,4
72003
5,3
44120
-1 -» j,j
Всего
расходов
925192
100
1358561
100
1322089
100
Несмотря на то, что в 2000
г. доходы превышали расходы, данный факт не
смог изменить сложившееся структурное несоответствие доходов и
Расходные
статьи, удельный вес которых ниже 1.8 %. не указываются
39
расходов бюджета города. Вследствие
недостаточности финансовых ресурсов почти 85 % доходов бюджета идет на
финансирование текущих расходов -образования,
ЖКХ, здравоохранения, социальной политики (рис. 1.2.8 табл.1.2.7.).
Соответственно на развитие муниципалитета средства практически не выделяются,
хотя именно развитие и формирование собственных доходных статей может помочь
привлечению дополнительных финансовых ресурсов в муниципалитеты.
шжкх
ШОбразование
□ Здравоохранение
□ Социально-культурная
сфера
ШГосударственное
управление ШТранспорт
S Отрасли экономики ШПрочие расходы
Рис. 1.2.8. Структура
расходов бюджета г. Волжского за период с 2001
по 2003 гг.(в %)
В целом
на основе изучения тенденций формирования и исполнения расходной части бюджета муниципального образования выявляется относительная стабильность структуры расходов местных
бюджетов на протяжении последних шести лет, что
свидетельствует о значительной их предопределенности
и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.
Такому
положению, в частности, способствует наличие большого количества
"федеральных мандатов", то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и
постановлениями федерального правительства (в
ряде случаев и региональных правительств). В
1990-е годы они передавались муниципалитетам без предоставления требуемых финансовых ресурсов в необходимом
объеме.
40
Ж^Й^НАЯ
Подобная практика помогала
уменьшить дефицит федерального бюджета, поскольку
средств на финансирование всех законодательно принятых социальных программ у государства не хватало.
Общий объем
«необеспеченных федеральных мандатов» достиг в 2003г. 8% ВВП при
среднем их исполнении на уровне менее 30%. Такая ситуация складывается по той причине, что фактическое
распределение финансирования расходов
не отражает разграничения полномочий и ответственности за формирование расходов, поскольку значительная часть
расходов местных бюджетов регламентируется централизованно принимаемыми
решениями.
В 1999-2003 гг.
на федеральном уровне был реализован ряд мер, направленных
на снижение финансово необеспеченных расходов местных бюджетов38. Так, было выполнено:
- перевод
в денежную форму льгот по оплате жилья и коммунальных услуг
военнослужащими и сотрудниками
правоохранительных органов с полным их
финансовым обеспечением начиная
с 1 июля 2001 года за счет средств
федерального бюджета; создание с 2001
года в составе федерального бюджета
Фонда компенсаций, за счет
субвенций и субсидий которого обеспечивается
финансирование территориальными
бюджетами Федеральных законов «О
государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О
социальной
защите инвалидов в Российской Федерации»,
а также ряда федеральных
законов, устанавливающих льготы для лиц, пострадавших от радиации;
- создание с 2002 года в составе
федерального бюджета Фонда
софинансирования социальных расходов. В 2002
году за счет средств данного
Фонда в среднем было профинансировано 11%
расходов территориальных
бюджетов на повышение заработной платы в
соответствии с Федеральным
законом «О тарифной ставке (окладе) первого
разряда Единой тарифной сетки
по оплате труда работников организаций
бюджетной сферы», а также 25%
расходов на выплату адресных жилищных
пособий населению.
38
Бирюков
А.Г., Данчиков Е.А. Механизмы совершенствования бюджетной политики
субнациональных
властей.
//Финансы. - 2003.-№2, с.6
41
В то же
время в 2000 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений
и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», предусматривающий
возможность приостановки (отмены) действия законом о бюджете решений, не обеспеченных источниками финансирования.
В целях защиты региональных и
местных бюджетов от «необеспеченных федеральных
мандатов» предусматривается введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном
бюджете при условии их финансового
обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок
необходимых для их реализации бюджетных средств.
При
формировании федерального бюджета в 2001 - 2003 годах был существенно сокращен либо приостановлен объем финансирования, предусмотренный принятыми федеральными законами,
нормативными правовыми актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации. Так, в 2001
году было приостановлено действие 87 нормативно-
правовых актов (общим объемом 520,9 млрд. руб.), в 2002 году -120 (общим объемом 380, млрд. руб.), в 2003 году
- 97 (общим объемом 1368,7 млрд.
руб.)39.
В период с 1999 года по 2002 год был
реализован ряд мер, направленных на
разграничение доходных источников таких, как:
- закрепление Бюджетным кодексом Российской Федерации
распределения
между федеральным бюджетом и бюджетами
субъектов Российской Федерации
доходов от налога на добычу полезных ископаемых;
- проведена централизация неравномерно размещенных доходов
(НДС и
акцизов на табачные изделия) с передачей в
консолидированные бюджеты
субъектов Российской Федерации более равномерно
размещенных и
немобильных доходных источников - 100% доходов от федерального налога на
доходы физических лиц, акцизов на водку и
ликеро-водочные изделия и 100%
Силуанов
А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году. // Финансы. -
2003 - № 10. с.З.
42
земельного налога (до 2001
года 15% земельного налога зачислялось в федеральный бюджет), а также
60% акцизов на горюче-смазочные материалы.
Тем не менее,
действующие федеральные и региональные законы (часть из которых была принята еще до 1992 г.) продолжают требовать от муниципальных образований исполнения расходных полномочий
без предоставления им соответствующих финансовых
ресурсов в необходимом объеме.
Основными федеральными
законодательными актами, которые вызывают дополнительные
расходы местных бюджетов, являются Законы «О ветеранах», «О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации » и «Об образовании». Эти законы содержат
требования к предоставлению льгот и субсидий на местном уровне отдельным категориям граждан. Местным органам
власти вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов свыше 30
видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан,
которые могут на них претендовать, достигает
60 льгот.
Новая редакция Федерального закона
«Об общих принципах организации местного
самоуправления» от 0.6.10.03, четко отделяет вопросы местного значения
от государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления.
Государственные
полномочия могут быть возложены на местное самоуправление только федеральными и региональными законами.
Новая версия
закона не просто требует «передачи необходимых материальных и финансовых средств» для исполнения государственных полномочий
на местном уровне, но устанавливает, что такие средства должны быть переданы в местный бюджет в виде субвенций
(т.е. целевых трансфертов). Эта норма
является ключевой в решении проблемы нефинансируемых мандатов, поскольку ранее вышестоящие органы
власти использовали практику финансирования
мандатов через нецелевые выравнивающие трансферты, при
43
расчете которых потребности
нижестоящих бюджетов в финансировании решений, принятых наверху, лишь «принимались во внимание».
В новой редакции закона
перечислены требования к федеральным и региональным законам, предусматривающим
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. К их числу, в частности,
относятся:
-
указание способа (методики) расчета
нормативов для определения
общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для
осуществления соответствующих полномочий;
-
указание порядка передачи в пользование и
(или) управление либо в
муниципальную собственность материальных
объектов в целях обеспечения
осуществления передаваемых полномочий.
Следует отметить, что неизбежным
следствием целевого финансирования мандатов
через субвенции станет централизация субнациональных бюджетных средств в
бюджете субъекта федерации.
Данное
утверждение означает, что значительная часть средств, которые до этого закреплялись за муниципальными образованиями в виде
налоговых доходов, отныне должна будет сначала
зачисляться в региональный бюджет, и уже
потом передаваться в местные бюджеты, причем в виде целевых трансфертов. В итоге, по оценкам Института экономики
города, доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9% доходов до
40-50%.
В результате произойдет существенное
сокращение нецелевых средств бюджетов местного самоуправления, следствием чего
станет сужение свободы действий органов
местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами.
В результате местному самоуправлению придется переориентировать
свыше 40 процентов бюджетных средств с той деятельности, которой они до сих пор занимались по собственному усмотрению,
на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями вышестоящих решений.
Проведение
экономических реформ, переход к демократической и федеративной модели государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношений между
органами государственной власти различного уровня и
муниципальными органами власти в
Российской Федерации.
«Процесс становления новых
бюджетных отношений сопровождался адекватным
развитием базовых положений бюджетной системы из-за недостатка теоретических основ и методологии ее трансформации»40.
При этих обстоятельствах реализация обоснованной и
эффективной политики межбюджетных отношений в
сфере распределения доходов и осуществления расходов
была практически невозможна. Вышеназванные факторы значительно ограничивали темпы социально-экономических
преобразований в стране, ее регионах и отдельно взятых муниципальных
образованиях.
Бюджетное
регулирование социально-экономических процессов представляет собой организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов
различных уровней. При этом в качестве субъектов бюджетного регулирования на региональном и местном уровнях выступают органы власти и
управления субъектов РФ и органы местного самоуправления, а объектами - доходы
и расходы бюджетных фондов субъектов РФ,
муниципальных образований41.
Основная
задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов
между бюджетами различных уровней, обеспечивающих
максимально возможное удовлетворение потребностей
населения территорий. Бюджетное регулирование
можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных
40 Христенко
В. /Межбюджстные отношения и управление региональными финансами в РФ//Проблемы
теории
и практики управления//№1, 2003. С.9.
41 Пронина
ЛИ. Местное самоуправление и межбюджетные отношения. //Финансы. - 2(К)3 -№ 8.
с. К).
45
ресурсов. В широком смысле
- это проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов страны42.
Существует две разновидности таких межбюджетных отношений.
Первая
разновидность - это отношение, выстроенное по схеме «Российская
Федерация, представляющая федеральный бюджет, - субъект Российской Федерации, представляющий бюджет субъекта Российской Федерации»43. Таким образом, данное
отношение опосредует связь между федеральным бюджетом и бюджетами
субъектов Российской Федерации.
Взаимосвязь
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации
выражается в данном случае в основном в том, что в законе об утверждении федерального бюджета, во-первых,
устанавливаются регулирующие налоги
для бюджетов субъектов Российской Федерации, во-вторых,
предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций,
субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации44.
Вторая
разновидность межбюджетных отношений - это отношение, выстроенное по схеме «субъект Российской Федерации, представляющий бюджет
субъекта Российской Федерации, - муниципальное образование, представляющее местный бюджет». Таким образом,
данное отношение опосредует связь
между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами45.
Взаимосвязь
бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов
выражается в данном случае в основном в том, что в законе об утверждении бюджета субъекта Российской Федерации,
во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для местных бюджетов,
во-вторых, предусматривается (в случае
необходимости) выделение дотаций, субвенций,
42 МатеюкВ.И.
Основы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.//Финансы. -
2000. - N
3. - С. 7.
43 Лапина
Г. и др. Местные сообщества и органы муниципального
управления - понять, чтобы
взаимодействовать. // Городское управление. - 2000. - N
8. - С.68.
44 Крупина
Т. Бюджеты муниципальных образований и бюджетное регулирование - Муниципальный
мир. 2000.
№3, с. 51.
45 Макаров
В., Глазырин М. - Новая экономическая самоорганизация муниципальных
образований// Экономист.
2003 №4 с.56.
46
субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных
кредитов бюджетам муниципальных образований46.
Рассмотрим бюджетные
отношения субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями,
расположенными на территории данного субъекта.
Отношения в связке «бюджет
субъекта Российской федерации - местный бюджет» во многом аналогичны отношениям
«федеральный бюджет - бюджет субъекта
Российской Федерации». Предусмотрены те же самые каналы финансового
взаимодействия, а именно: а) установление для муниципальных бюджетов регулирующих налогов; б) оказание
местным бюджетам финансовой помощи из
бюджета субъекта Российской Федерации на безвозвратной основе в виде дотаций, субвенций, субсидий; в) оказание
местным бюджетам финансовой помощи из
бюджета субъекта Российской Федерации на возвратной основе в виде
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; г) выплата компенсации в режиме взаимных расчетов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом47.
Поскольку
наиболее важной формой межбюджетного регулирования является
нормативное отчисление от регулирующих доходов, появляется обоснованная
необходимость более детального его рассмотрения в вопросах межбюджетного регулирования.
Доля
регулирующих доходов в структуре бюджетов субъектов РФ зависит от двух
составляющих: величины контингентов соответствующих федеральных налогов, мобилизуемых на данной территории и доли
отчислений от них согласно действующему
законодательству РФ48.
Нормативы
отчислений от регулирующих доходов - достаточно подвижный
инструмент в руках вышестоящего органа исполнительной власти. С его помощью формируется определенная структура
доходов бюджетов
46 Музыченко
Л.М. Использование экономических методов в муниципальном управлении при
переходе к
рынку: Авторефер.дисс. - М., 1998. - 23 с.
47 Муниципальный
менеджмент: Учеб. пособие/ Под ред. Т.Г.Морозовой. - М.: Банки и биржи. ЮНИТИ.
1997. -
с. 164.
48 Финансы Учебник /
Родионова В М , Вавилов Ю Я , Гончаренко Л.И. и др., Под ред. Родионовой В. М.
-
М.Финансы и статистика, 1997 с -10.
47
районов, от которой во многом зависят условия мобилизации
налоговых и неналоговых поступлений,
условия сбалансированности доходов с расходами в процессе исполнения, объемы испрашиваемых ссуд и предоставляемой финансовой
помощи. «Исходя из конкретной финансовой ситуации данного периода и специфических особенностей территории
местные органы управления решают, какие налоги следует вводить, а от
каких воздержаться. Местные налоги не имеют
чисто фискального характера, скорее они определяются экономической политикой региона» .
В 2001 г. была принята «Программа
развития бюджетного федерализма в Российской
Федерации на период до 2005 года», стратегической целью которой является формирование и развитие системы
бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную
налогово-бюджетную политику в рамках
законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных
уровней. К 2005 г. Программой предполагалось:
- законодательно закрепить основные доходные
источники (собственные
налоги, отчисления от налоговых поступлений)
за региональными и местными
бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в
соответствии с
установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
- сократить масштабы расщепления налоговых поступлений
между
уровнями бюджетной системы, предусматривая
при прочих равных условиях
зачисление 100 процентов поступлений
по определенным видам налогов и
сборов за бюджетом одного уровня;
- отказаться от практики
централизации поступлений по региональным и
местным налогам в вышестоящие
бюджеты;
- законодательно закрепить
на долгосрочной основе 100 процентов
поступлений по налогу на доходы
физических лиц за консолидированными
49 Бирюков А.Г. О
практике использования дифференцированных нормативов распределения налогов и
сборов между субъектами Российской
Федерации. //Финансы. - 2003 №11. с. 17.
48
бюджетами субъектов
Российской Федерации (с разделением между региональными
и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений
в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
- законодательно закрепить на
долгосрочной основе не менее 70
процентов поступлений
федерального налога на прибыль за
консолидированными бюджетами субъектов Российской
Федерации (с
разделением между региональными и местными
бюджетами, в том числе с
выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально
гарантированной и выравнивающей частей);
- установить зачисление в
бюджеты субъектов Российской Федерации 100
процентов платежей за
пользование общераспространенными природными
ресурсами с возможным последующим их
преобразованием в региональные
налоги (с разделением поступлений между региональными и
местными
бюджетами);
- провести
корректировку пропорций и механизма расщепления
поступлений налога с продаж между
региональными и местными бюджетами
(разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную
и выравнивающую части);
-
отменить налог на пользователей автодорог и
ввести региональный
транспортный налог;
-
заменить региональный налог на имущество
предприятий, местный
налог на имущество физических лиц и земельный
налог местным налогом на
недвижимость;
-
закрепить 100 процентов поступлений (за
исключением платежей в
государственные внебюджетные фонды) по
налогам на совокупный доход
(единому налогу на вмененный доход, единому
налогу, взимаемому в связи с
применением упрощенной системы
налогообложения, единому
сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением
полномочий органов власти местного
самоуправления по данным налоговым
49
режимам (Приложение 2 табл.1).
Сейчас налоговым
законодательством установлено пять местных налогов и сборов - земельный налог,
налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, местные
лицензионные сборы, налог на рекламу.
Предстоящая
реформа федеративных отношений и местного самоуправления предполагает уменьшение числа местных налогов с пяти до трех, что не может не привести объективно к уменьшению
доходной базы местных бюджетов. Предполагается за местным уровнем власти
закрепить имущественные налоги: налог на
имущество физических лиц, земельный налог и налог на рекламу.
Приходится констатировать,
что налог на имущество организаций будет сохранять
статус регионального. Общеизвестно, что один из принципов реформы межбюджетных отношений, провозглашенных
Правительством: «один налог - один
бюджет», достаточно трудно реализуем.
Рассмотрим
данную тенденцию на примере налога на имущество организаций. Сейчас он делится поровну между бюджетами субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований. К 2005 г., по оценке Правительства, он будет составлять примерно 130
млрд. рублей. К тому же -это один из
легко собираемых налогов. Автор не может согласиться с утверждением
Правительства о том, что этот налог на имущество организаций должен быть региональным.
Налог на имущество организаций
является одним из перспективных направлений
повышения собственной доходной базы местных бюджетов, однако в настоящее
время он делится поровну между бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Обоснованно и эффективно было бы закрепить его за местными
бюджетами в размере 100%. Это положение определяется рядом следующих
критериев: 1) данный налог является наиболее
легко собираемым налогом в РФ; 2) этот налог имеет неравномерное распределение налоговой базы, и его
закрепление на местах в размере 100%
даст большой стимул к экономическому развитию территорий;
50
3) во многих странах налог
на имущество организаций является основой налоговой базы местных бюджетов и зачисляется в местные бюджеты в 100% размере, т.к. именно местные власти могут влиять на
развитие налоговой базы по этому
налогу; 4) к 2005 г. по оценке Правительства сумма этого налога будет составлять
примерно 130 млрд. рублей, что значительно повысит собственную доходную базу местных бюджетов. Поэтому, было бы
обоснованно и целесообразно,
перевести этот налог в статус местных налогов.
Налог на
доходы физических лиц является важным инструментом разделения налоговых доходов между местными бюджетами и бюджетами субъектов Российской Федерации. В 2005 году 50% налога на
доходы физических лиц должно закрепляться за местными
бюджетами, при этом планируется закрепить на постоянной основе в
размере 15% за бюджетами муниципальных
районов, и в размере 15% за бюджетами поселений, и в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности
муниципальных образований 20% налога
на доходы физических лиц передают местным бюджетам органы государственной
власти субъектов Российской Федерации. Передача этих 20% налога на доходы физических лиц возможна по
дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений. Это
объясняется, во-первых, необходимостью
разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных
различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней, во-вторых, необходимостью определить оптимальную для каждого региона степень
выравнивания различий в бюджетной
обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных нормативов отчислений
от данного налога, в том числе -
перераспределить значительную часть поступлений налога на доходы физических лиц по месту жительства
граждан.
Главная